En el marco de la conmemoración de los 200 años del establecimiento del sistema federal en México, una vez promulgada la Constitución de 1824 y de varias que rigieron las entidades de la República, el libro de Miriam Moreno Chávez demuestra, desde novedosas variables, que el camino hacia ese derrotero no fue fácil y mucho menos lineal. Analizar la trayectoria del federalismo en este país, así como sus interpretaciones y reformulaciones locales desde el lente de los municipios zacatecanos, enriquece las explicaciones al respecto y nos presenta un sólido objeto de estudio. En esta reseña nos interesa destacar algunos elementos de la investigación que sustenta el libro, detenernos en el contenido de los tres capítulos que lo integran y, por último, plantear algunas observaciones y preguntas motivadas por la obra.
En principio, vale la pena referirnos a la sistematización de información que logra la autora en los 17 cuadros, tres mapas y tres anexos que el lector encontrará al recorrer las páginas del texto. La consulta de fuentes, como material de archivos, hemerografía, folletería y recursos electrónicos, también se valora, al igual que el rastreo minucioso de los marcos normativos y la legislación del periodo estudiado. De este modo, aunque el centro de interés es Zacatecas, resulta fundamental el diálogo con problemáticas presentadas en otros estados mexicanos.
Desde la introducción, se esbozan las principales coordenadas de la obra. La autora subraya que si bien, tanto el federalismo como el municipio son grandes temas a los que se ha dedicado atención, discusión y de los que han derivado numerosas perspectivas y variantes de interpretación, aún queda mucho por desentrañar. Miriam Moreno cuestiona periodizaciones y enfoques que han dejado de lado o bien no han visibilizado las relaciones y gestiones de los municipios en materia federal y que han privilegiado las acciones de las élites políticas.
En este punto, la autora identifica un debate medular para sus propósitos. Se trata de dos posturas historiográficas en las que el municipio se ve envuelto: por un lado, aquella en la que los planteamientos sobre el debilitamiento y la subordinación del municipio surgen de la disminución de los recursos y la sujeción a cuerpos superiores de gobierno y administración; por otro lado, la que argumenta que la autonomía -y agregaría resistencia- de los municipios se vio alentada por las experiencias electorales, así como por la transferencia de poder y de autogobierno a los pueblos y comunidades locales.
El estudio se centra en los años de 1825 a 1875, periodo en el que se desplegó un intenso debate sobre la definición de la forma de gobierno federal, en convivencia con las propuestas confederalistas y centralistas, así como con las interpretaciones que se gestaron en los diferentes estados. Moreno Chávez recorre estos años y escenarios a partir de tres ejes analíticos y de interés metodológico: el marco jurídico, las prácticas de los actores y la cultura política.
Adicionalmente, cada capítulo plantea un binomio problemático en el que la autonomía municipal se enfrenta con una dificultad que lo obstaculiza: en el primero, durante la construcción de las formas de gobierno tanto federal como centralista; en el segundo, frente a las disímiles desavenencias que tuvieron lugar en el contexto estatal y nacional; y en el tercero, con la división del partido liberal. En cada caso, queda demostrado el poder de respuesta y propuesta de los municipios con respecto a la política y la legislación en turno. Clarificar todo lo anterior fue posible, según la investigadora, gracias a su posicionamiento en torno a la historia política, con un enfoque renovado de las preocupaciones sobre el Estado y las prácticas municipales.
A partir de esta lógica, el primer capítulo sostiene que la fuerza política ejercida desde las regiones hacia el gobierno central contribuyó a que México optara por un sistema federal a partir de 1824, con un fuerte protagonismo de los estados de Jalisco y Zacatecas, seguidos por otros. En Zacatecas, la Constitución Política del Estado Libre y Federado se promulgó el 17 de enero de 1825, otorgando un lugar destacado a los municipios y ayuntamientos. Éstos colaborarían con los diferentes órganos de gobierno de la entidad, elegirían a los miembros del Congreso estatal, intervendrían cada cuatro años en la elección del ejecutivo y podrían proponer proyectos de ley. Se dotó a los ayuntamientos de competencias político-administrativas con el interés de convertirlos en un cuarto poder estatal.
No obstante, pocos años después de aquella apertura inicial, se comenzó a restringir la autonomía de los gobiernos municipales. Ante ello, las protestas de los munícipes se escucharon inmediatamente y, en 1835, el auge de los pronunciamientos reflejó la inclinación de algunos ayuntamientos a favor de un tránsito hacia la república centralista, argumentando que el sistema federal había causado desorden y perjuicio a los habitantes. La autora revela cómo algunos municipios zacatecanos tuvieron un particular entendimiento del liberalismo y sustentaron en estas ideas la lucha contra las tendencias centralizadoras en el marco del primer federalismo.
El centralismo dispuso de todo un andamiaje constitucional, político y administrativo que permitió “mantener un centro fuerte con departamentos consolidados al interior de sus demarcaciones, pero con limitaciones al exterior que permitieran mantenerlos bajo control” (pp. 49-50). En este sistema, aparecen los prefectos, funcionarios municipales con el mayor poder, facultados para multar, catear casas y arrestar. Sin embargo, en no pocas ocasiones, fueron acusados por los ciudadanos debido a sus arbitrariedades y extralimitaciones como autoridades. Otra transformación considerable durante esta etapa fue la reducción del número de ayuntamientos a raíz del criterio de formación basado en un mínimo de 8000 habitantes, lo que en algunos casos significó la pérdida de fuerza y capacidad de gestión frente al departamento y el gobierno central. No obstante, con la puesta en práctica de las
En 1846, el federalismo regresaba a un país distinto: en guerra con Estados Unidos, con la presencia de estados que manifestaban un afán autonomista y donde era fundamental reformular todo aquello que propiciara la “supremacía de los estados frente a la federación” (p. 57). Desaparecieron así los departamentos y se reestablecieron los estados instituidos en 1824. Más adelante, durante la década de 1850, se cuestionaron los procedimientos de elección de los cargos que se ocuparían en los supremos poderes del Estado. Este asunto quedó reflejado en la Constitución estatal de 1852. Ante esta reforma constitucional, los ayuntamientos y municipios no se mantuvieron pasivos, pues, como se fundamenta en el libro, desde 1849 los gobiernos municipales enviaron sus criterios y propuestas al congreso del Estado.
Entre las opiniones emitidas por los actores locales, sobresalió el tema religioso entre los más controvertidos. Varios ayuntamientos exigieron que la religión católica quedara explícita en la Constitución, sin dejar margen para tolerancias ni posibles rebeliones. También se expresaron sobre la débil administración de justicia, señalando un poder judicial poco atendido en comparación con el ejecutivo y el legislativo. Además, se opusieron a que se les otorgaran derechos constitucionales a los extranjeros, los cuales les permitirían ocupar cargos públicos. Asimismo, se manifestaron contra el filtro desmedido e injusto que significaría condicionar la ciudadanía a la educación o “ignorancia del pueblo” (p. 88). A través de estas posturas, se aprecia la interpretación que los municipios tenían del federalismo, la libertad y los derechos constitucionales. Por ello, la autora asume que no se puede hablar de una concepción unívoca del federalismo, sino de varias interpretaciones y formas de llevarlo a la práctica en los diferentes niveles de gobierno.
En el segundo capítulo, se presentan algunos ejemplos que ilustran la resistencia y el rechazo, o bien, la aceptación y adaptación, frente a las ideas y los cambios políticos que tuvieron lugar en los territorios examinados, es decir, se analiza cómo reaccionaron los municipios zacatecanos ante los procesos emanados de la Guerra de Reforma, la desamortización y la secularización. A partir de lo anterior, Moreno Chávez explica cómo, entre 1857 y 1863, se asumió una doble interpretación de la autonomía municipal: mientras en el legislativo zacatecano prevalecía la idea de ligar al municipio con la democracia, los municipios la comprendían como autogobierno, esto es, control de los recursos naturales y libertad en la gestión de sus finanzas. La autora advierte que, en el caso zacatecano, los municipios gozaron de libertades constitucionales, pero las circunstancias impidieron su desarrollo.
Los preceptos de la Constitución de 1857 se aprovecharon por algunos municipios para reivindicar el derecho de propiedad, constituir municipios en pueblos ubicados en haciendas y pedir ejidos. Desde las propias municipalidades, se cooperó para combatir las irregularidades que obstaculizaban la correcta aplicación de la ley de desamortización. Fue una coyuntura tensa y marcada por enfrentamientos, en la que los ciudadanos sintieron la presión tanto de la Iglesia como del Estado. Estaban en juego su identidad, su fe y sus convicciones, pero también sus empleos, ya que se les amenazó con el exilio y la prisión.
Además, fueron testigos de la actitud de los curas ante la jura de la Constitución y el proceso de desamortización, ya que algunos sacerdotes, a modo de resistencia, se negaron a cumplir sus deberes, a brindar sus auxilios espirituales, a casar o a dar sepultura a los necesitados en sus comunidades. La autora señala que “las misas se convirtieron en escenarios de discordia” (p. 124), pues fueron lugar de enfrentamientos directos entre curas y funcionarios municipales. Como resultado, varios municipios zacatecanos se opusieron tajantemente a la secularización, postura que sostuvieron por años. De todas aquellas tensiones y conflictos dio cuenta la prensa a nivel municipal, aunque algunos medios sintieron el control sobre sus opiniones.
Concluida la guerra, para el año 1861, las municipalidades zacatecanas quedaron sumidas en el desorden económico y administrativo, con pocas oportunidades de recuperarse ante la inminente invasión francesa. En aquella coyuntura, al ejecutivo estatal se le otorgaron todos los poderes y la autoridad para tomar decisiones que garantizaran la defensa y seguridad. Por otra parte, los vecinos respaldaron estas medidas con expresiones de patriotismo, nacionalismo y defensa de la soberanía, lo que dio sentido a un federalismo en el que se priorizaba “la patria chica” (p. 141), mientras usaban conceptos de origen liberal y constitucional para plantearlos.
El último capítulo aborda el periodo conocido como República Restaurada, que, en 1867, marca la “reconquista de independencia, victoria del grupo liberal sobre el conservador y la reivindicación de la Constitución de 1857” (p. 161). Sin embargo, el grupo liberal no era un grupo homogéneo y en su interior coexistían facciones con diferentes concepciones de nación. En Zacatecas, esta división se manifestó en los planes constitucionales y en la cuestión municipal, lo que originó dos proyectos. El primero promovía la continuidad de la Constitución de 1857 y pretendía fortalecer su poder más allá de intentos previos. Según Moreno Chávez: “esta legislatura fue más lejos que ninguna de las anteriores al proponer una nueva estructura político-administrativa para las poblaciones con un número mínimo de 500 habitantes, y con el derecho de adquirir el ejido necesario para su formación” (p. 174). En cambio, el segundo proyecto fue impulsado por los hacendados, quienes vieron en la Convención Zacatecana de 1869 un medio para organizarse y movilizarse contra las expropiaciones, así como para intervenir en las elecciones estatales. El gobierno de Zacatecas intentó obstaculizar esta iniciativa por varias vías. Como consecuencia, se generó un panorama de confrontación en la vida de los municipios en el estado que dio sentido al federalismo en aquella etapa.
Después de 1870, cambió la política estatal con respecto a los gobiernos municipales, su autonomía y poder. Se revirtieron las reformas aprobadas en las décadas de 1850 y 1860, y se dotó nuevamente de facultades a los jefes políticos. Esta medida de inmediato exaltó las demandas de las municipalidades, ya que se les quitó la capacidad de aprobar sus arbitrios y presupuestos, colocándolas nuevamente bajo “vergonzoso pupilaje” (p. 202), como advirtió uno de los diputados en 1875. Entre sus disputas y el ascenso de nuevos actores políticos, el congreso local siguió discutiendo los modos de proteger la autonomía municipal. Sin embargo, en 1873, las reacciones a las adiciones y reformas a la Constitución de 1857 profundizaron la incomodidad en las comunidades. En varios casos, las autoridades municipales se negaron a prestar protesta, llegando a desestabilizar los procesos electorales. Ante esta situación, de inmediato el poder estatal respondió con coacción, supresión, sanciones, multas, encarcelamientos y revocación de derechos ciudadanos. De ahí que, por medio del juicio de amparo, los municipios zacatecanos buscaron el modo de llevar sus reclamos de soberanía frente a la justicia federal. El libro concluye con una invitación a profundizar en el estudio de estas dinámicas en otras entidades del país.
A propósito de la lectura de esta obra, sin duda sugerente, planteamos algunas observaciones y preguntas con la intención de ampliar las reflexiones en futuros estudios históricos sobre el municipio hispano, ibero y latinoamericano. Sería útil interrogarnos sobre los criterios de selección de fuentes para una investigación de este tipo: ¿son más convenientes las actas capitulares de cada municipio estudiado? O, pragmáticamente, ¿es más útil la documentación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, la cual se convierte en una ventana privilegiada que permite ver todos los municipios de un estado o departamento?
Por otra parte, sería fundamental determinar si el hecho de recabar la opinión de los municipios -lo cual, en varios casos, estuvo normado- sólo fue relevante porque éstos pudieron participar y expresar sus criterios durante las consultas constitucionales o si lo sustancialmente significativo es el contenido de sus argumentaciones y lo que éstas permitieron transformar. Por último, se podría precisar si la pérdida u obtención de la autonomía municipal se asoció únicamente con la administración de los recursos o si también se relacionó con el uso de lenguajes políticos para su defensa, incorporando elementos simbólicos e identitarios de las diferentes comunidades. Nos consta que algunas de estas variables pueden considerarse para el estudio de los municipios mexicanos, así como en la comprensión de su conexión con otros casos más allá de las dinámicas nacionales a lo largo del siglo XIX. Lo que, a pesar de las diferentes trayectorias, evidencia la existencia de una cultura política e institucional compartida, la cual es fundamental recuperar.