Diversos autores (North, 1993; Acemoglu y Robinson, 2010; Rothstein, 1998) coinciden en que las instituciones económicas y políticas influyen en la conformación de los modelos de desarrollo que siguen los países, además de ser determinantes en las formas que adoptan la procuración del bienestar y la protección social. Rothstein (1998), por ejemplo, argumenta que la conformación de las instituciones en ciertos momentos formativos o coyunturas críticas en la historia de un país es lo que determina el soporte para ciertos tipos de políticas sociales, las cuales se configuran en función de lógicas morales y políticas distintas, imbuidas en su conformación histórica por los arreglos institucionales que dan forma a sus sistemas de protección social. Rothstein señala que el análisis institucional es pertinente para el estudio de estas relaciones, porque permite vincular la perspectiva de la filosofía política (lo que el Estado debe hacer) con el funcionamiento de las instituciones actuales (lo que el Estado puede hacer).

Desde este punto de vista, el vínculo estrecho entre instituciones y modelo de desarrollo resulta evidente en el seguimiento de las transformaciones de las concepciones que han guiado el desarrollo en los países, así como los consensos entre las naciones sobre las vías para alcanzarlo. Estas concepciones han pasado de entender el desarrollo como crecimiento económico a concebirlo como el desarrollo de capacidades y el ejercicio de libertades de las personas (desarrollo humano) y, más recientemente, como el ejercicio de los derechos humanos. En síntesis, se puede afirmar que esta evolución ha dado paso a nuevas visiones sobre las responsabilidades del Estado y ha generado la transformación de sus instituciones. En este marco, es posible ubicar la incorporación de un nuevo enfoque de derechos como parte de la orientación de las políticas sociales en México.⁴

El EBDH en las políticas públicas es una orientación que ha impregnado la gestión del bienestar en diversos países incidiendo en las concepciones del desarrollo, como la posibilidad del ejercicio de los derechos en condiciones de igualdad de oportunidades para todos. Abramovich (2006) destaca en este enfoque su intencionalidad de situar los procesos de formulación, implementación y evaluación de las políticas dentro del campo del desarrollo con referencia al marco establecido por el derecho internacional, de tal manera que los niveles de la responsabilidad estatal y las estrategias de acción se basen en el conjunto de principios, reglas y estándares internacionales de los derechos humanos. Esta visión “puede ofrecer un sistema coherente de principios y reglas en el ámbito del desarrollo” (Abramovich, 2006: 36).

Carlos Alza Barco (2014) identifica los inicios del enfoque en la reivindicación de derechos promovida a partir de la Cumbre de Copenhague sobre desarrollo social en 1995, aunque realmente tiene como antecedente inmediato la Conferencia mundial sobre derechos humanos de Viena en 1993, en donde comienzan a difundirse los principios de indivisibilidad, interdependencia y naturaleza no jerárquica de los derechos. De acuerdo con Alza Barco (2014), el EBDH se ha consolidado como un marco conceptual y un instrumento metodológico orientado a promover y proteger los derechos humanos retomando elementos de la teoría institucional, por lo que resulta útil para examinar la institucionalización de la adopción del derecho al cuidado en las políticas de los organismos municipales de las mujeres en el Estado de México, creando las condiciones necesarias para su incorporación en las estrategias municipales.

De manera general, el cuidado se ha configurado como una forma asistencial desarrollada principalmente en el ámbito de lo privado, considerado incluso como parte constitutiva de la condición de ser mujeres y asumido socialmente como un conjunto de actividades que no requerían ser remuneradas, o bien, como una forma de vocación femenina, lo que ha evidenciado la brecha de género. En este marco, y como resultado de los aportes de las mujeres en la reivindicación de sus derechos, ha surgido un debate alrededor de los cuidados (las tareas de cuidado), contrastando dos posturas: por un lado, las que denuncian estas labores como imposiciones de género y la esclavizante consecuencia de la división sexual del trabajo; por otro, las que entienden los cuidados como la procuración -recibida y ejercida- del bienestar, reivindicando esta esfera como elemento fundamental de y para la vida (CIDE, 2017; INMUJERES, 2017). El punto de encuentro de ambas posturas radica en la necesidad de visibilizar y reconocer el cuidado como un derecho, lograr la adecuada remuneración de las tareas de cuidado y, en consecuencia, eliminar los costos de oportunidad que afectan a las mujeres.

Con el avance y los cambios generados a raíz del movimiento feminista del siglo XXI, se ha visibilizado la importancia de identificar, reconocer, proteger y reconfigurar ámbitos de la vida humana como esferas fundamentales para la construcción y procuración de las condiciones necesarias para una vida digna. Esta perspectiva es importante si se tiene en cuenta que la Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados (ENASIC), realizada en 2022, muestra que, para ese año, las mujeres dedicaron más tiempo (37.9 horas a la semana) a las labores de cuidado en comparación con los varones (25.6 horas a la semana); además, de las mujeres no económicamente activas que ejercen tareas de cuidado, 39.7% ha expresado que “desearía trabajar por un ingreso”; sin embargo, muchas de ellas no pueden insertarse en el mercado laboral debido a que no tienen quien cuide a sus hijas e hijos, o bien, a las personas mayores o personas con alguna discapacidad en sus hogares (Inegi, 2022).

En las últimas décadas, el cuidado se ha posicionado mundialmente⁵ como un referente en las reivindicaciones de derechos humanos, entendiéndolo como una condición de posibilidad para el pleno ejercicio de los otros derechos y reconociendo que han sido las mujeres quienes históricamente lo han proporcionado. En México, 53 millones de personas son susceptibles de recibir cuidados.⁶ Ana Marrades (2016) señala que el derecho al cuidado va más allá del derecho a la salud, que es, en todo caso, una proyección del derecho a la vida y, de forma concreta, a la vida digna, que incluye no sólo el derecho de las personas a ser cuidadas, sino a ejercer cuidados sin que ello menoscabe su propio desarrollo.

A su vez, Laura Pautassi advierte que:

En resumen, el hecho de que el cuidado sea reconocido como un derecho conlleva que el Estado asuma la responsabilidad de respetarlo, protegerlo y hacerlo efectivo, en este caso, mediante sistemas integrales de cuidado que pueden definirse como formas de articulación y corresponsabilidad interinstitucional:

Como parte de esa corriente de cambio, desde hace menos de un lustro, en México, el derecho al cuidado se ha consolidado como una deuda social pendiente en materia de derechos humanos de las mujeres, por lo que es importante identificar la intersección entre los procesos de institucionalización y las estrategias para atender las nuevas formas de comprender necesidades como el cuidado, reconociéndolo como un derecho universal tanto para quienes requieren cuidados como para quienes asumen las labores de cuidar. Esta visión constituye un eslabón en el proceso de incorporación de los derechos sociales al desarrollo.

En esa trayectoria, actualmente se encuentra en trámite la propuesta para el establecimiento de un sistema nacional de cuidados en México. De hecho, existen dos iniciativas que constituyen un antecedente para la creación de una Ley General del Sistema Nacional de Cuidados: la primera iniciativa, que propone modificaciones constitucionales que generan condiciones de posibilidad para dicho objetivo, fue presentada en la Cámara de Diputados en 2020 y turnada a la Cámara de Senadores (Gaceta Parlamentaria, 2020); la segunda fue impulsada por senadoras y un senador de diversos grupos parlamentarios en 2021 y turnada a comisiones (Gaceta del Senado, 2021). El avance para 2024 consiste en la aprobación, por parte de la Comisión de Bienestar de la Cámara de Diputados, de una iniciativa con proyecto de decreto para reformar diversas disposiciones de la Ley General de Desarrollo Social en materia de cuidados. Además, la iniciativa pretende incorporar la política nacional de cuidados como parte integral de la política nacional de desarrollo social e incorporar el cuidado a los derechos para el desarrollo social (Gaceta Parlamentaria, 2024). Cabe aclarar que es aún un proceso incipiente que no cuenta con un presupuesto asignado.

La organización de las políticas públicas a través de sistemas nacionales ha sido concebida como la constitución de un marco institucional articulado en el territorio, que asigna atribuciones y responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) para el desarrollo y la ejecución de una política pública con objetivos comunes, que, a su vez, considera el papel de los actores sociales involucrados en su implementación, así como los recursos necesarios para su instrumentación y organización en el territorio.

En las entidades federativas también se han presentado iniciativas para el establecimiento de un sistema estatal de cuidados. La propuesta ha tenido avances distintos, siendo el Estado de México y Nuevo León dos de los estados pioneros en la intención de constituir sistemas estatales de cuidado; sin embargo, su integración ha sido tema de debate debido a las limitantes presupuestales y políticas para incorporarla a las obligaciones estatales.

De cualquier manera, en la inclusión del derecho al cuidado a las estrategias de política pública, se observa una intersección de procesos: el devenir de los derechos humanos en su entrelazamiento con la situación y posición que ocupan las mujeres en las sociedades y la implementación de las políticas públicas de género bajo el enfoque de derechos.

Si bien las propuestas actuales se encuentran en construcción y discusión, para el caso mexiquense, cabe señalar que ya se cuenta con algunos elementos que apuntan a la adopción del EBDH en las políticas públicas de género, tal como lo demuestra la iniciativa presentada por el Partido de la Revolución Democrática (PRD) a la Cámara de Diputados de la entidad mexiquense para el reconocimiento del cuidado como un derecho (Gaceta Parlamentaria, 2023).

Esta iniciativa integra un proyecto de decreto para la adición al artículo 5º de la Constitución del Estado de México, estableciendo que toda persona tiene derecho a ser cuidada y a ejercer cuidados, entendiéndolos como el conjunto de actividades, relaciones, bienes, procesos y servicios que proporcionan a las personas los elementos materiales y simbólicos que garantizan la reproducción de la vida propia y en sociedad. Adicional a esto, el Estado reconoce el valor económico, social y cultural del cuidado, por lo que busca su inclusión en el marco legal en coordinación con políticas que garanticen su reconocimiento y remuneración (Gaceta Parlamentaria, 2023).

En la intersección de procesos que configuran la corriente de cambio, el Estado de México se ha posicionado, en múltiples ocasiones, como un territorio de vanguardia en la asimilación e implementación de políticas y perspectivas innovadoras con las que los gobiernos municipales puedan responder a los retos del desarrollo. Sin embargo, entre las dificultades para avanzar en el establecimiento de condiciones que garanticen los derechos humanos para las mujeres, se identifica la prevalencia de la violencia, una situación que las ha afectado gravemente por su condición de ser mujer en la entidad mexiquense.⁷

En México, la reforma constitucional del 10 de junio de 2011 (DOF, 2011) en materia de derechos humanos otorga rango constitucional a todos los tratados y convenios internacionales sobre derechos humanos, incluyendo los relativos a los derechos de las mujeres, obligando a los niveles federal, estatal y municipal a llevar a cabo acciones encaminadas para su cumplimiento. En este sentido, los gobiernos municipales adquieren una serie de obligaciones que históricamente habían sido relegadas a un segundo, o incluso último, plano.

La violencia contra las mujeres y las niñas es una de las violaciones de los derechos humanos más frecuentes, por lo que se hace un llamado a invertir todos los esfuerzos y recursos posibles en las instituciones para prevenir y erradicar cualquier forma de violencia contra las niñas y mujeres. Frente a este panorama, debido a que las instituciones aún no son lo suficientemente vinculantes para garantizar los derechos humanos y para abordar la incorporación del EBDH en la agenda municipal mexiquense, la reflexión en este análisis se sustenta en la revisión histórica de su institucionalización, partiendo de que ésta permitiría identificar tres momentos clave en las reconfiguraciones de los organismos municipales de las mujeres en el Estado de México, de los cuales se derivan cambios importantes en la legislación y, como consecuencia, en la actuación municipal en función de la incorporación del EBDH. Estos momentos son: a) el establecimiento del Instituto Mexiquense de la Mujer (IMEM); b) la fundación del Consejo Estatal de la Mujer y Bienestar Social (CEMyBS); y c) la creación de la Secretaría de las Mujeres. En una segunda vía, la institucionalización del EBDH es revisada a través de su integración en la Ley Orgánica Municipal.

Metodológicamente, la aproximación que se presenta se apoya en la noción de coyuntura crítica, que es parte de las bases teóricas del nuevo institucionalismo (Pierson y Skocpol, 2008). Las coyunturas, en este análisis, se refieren a los momentos y procesos mediante los cuales cambian o se establecen nuevos patrones que inciden en la conformación de las políticas. Los puntos relevantes en la mirada que se aplica a los momentos clave son los siguientes: el tipo de ordenamiento que muestra su relevancia; las decisiones sobre las acciones y el papel de la organización municipal; así como el concepto que orienta la política. Se tiene en cuenta que la institucionalización implica incorporar la perspectiva de género y los derechos de las mujeres en la normativa municipal, por lo que el trazado de la incorporación del EBDH se sustenta en el análisis de los conceptos en la Ley Orgánica Municipal.

Para establecer un criterio respecto a la actuación de los organismos municipales encargados del bienestar de las mujeres, es necesario reconocer que su desarrollo está ligado a las políticas nacionales y estatales. De modo que, como si de una relación simbiótica se tratara, las acciones de las instituciones federales, estatales y municipales suelen estar interrelacionadas, impactando en la eficiencia e incluso en la supervivencia de unas y otras. Si se amplía la analogía, es cierto que no todas las relaciones simbióticas garantizan la supervivencia de todas las partes; por el contrario, en ocasiones, una se debilita. Lo mismo ocurre con los organismos e instituciones: las políticas y los enfoques que se asuman -o no- irremediablemente significarán para los demás niveles avance, retroceso, estabilidad o estancamiento. En términos prácticos, esto representa la posibilidad, o imposibilidad, de actuación, funcionalidad y supervivencia de unos y otros. Un claro ejemplo de ello son los cambios en las políticas de género que han dado cabida a la creación y modificación de los organismos para la mujer. Estos espacios han operado diversos programas y actividades que actualmente se vinculan con las acciones de los ayuntamientos municipales para proteger los derechos de las niñas y mujeres desde una perspectiva que coloca en el centro la dignidad, la igualdad y la erradicación de todas las formas de violencia. No obstante, no siempre ha sido así y, aun ahora, desempeñar esta labor no resulta tan sencillo como su enunciación.

En ese sentido, es pertinente recuperar la reflexión de que toda política pública obedece a una postura política asociada a formas de comprender, experimentar y actuar en el mundo. La postura política que en el pasado impulsó la primera Declaración Universal de Derechos respondía a una forma de comprender el mundo desde la visión de la masculinidad hegemónica, tal como puede leerse en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La historia evidencia que el cambio en las posturas y formas de asimilar los derechos de las mujeres como derechos humanos, así como la ampliación de la noción de ser humano para incluir a las mujeres, ha sido una labor de siglos. Esto se repite cada vez que examinamos procesos legislativos en diferentes tiempos y espacios.

Si nos situamos en el Estado de México, en el siglo XXI, surgen algunas preguntas en torno al tema: ¿cuál es la posición de las mujeres en la legislación?, ¿cuáles han sido los cambios en la asimilación de sus derechos?, ¿cuáles han sido los enfoques desde los que se ha integrado a las mujeres en los organismos municipales? Al respecto, se exponen los momentos clave identificados a partir del análisis documental de los decretos publicados en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en el periodo comprendido entre 2000 y 2023: 1) la creación del IMEM, que establece el marco normativo de las políticas para la atención de los problemas de la mujer y propone a los ayuntamientos la instauración de institutos municipales de la mujer; 2) la transformación del IMEM en el CEMyBS, que incluye una estructura regional y municipal mediante la conformación de consejos municipales de la mujer; 3) la transformación del CEMyBS en la Secretaría de las Mujeres, una institución que, además de promover la creación de organismos municipales, contempla, de manera expresa, la intervención del Estado desde una perspectiva de derechos humanos.

Creado en diciembre del año 2000, el IMEM tenía como objetivo aumentar el acceso de las mujeres a los recursos y medios sociales que les permitieran la autogestión y facilitar su incorporación plena y activa en los ámbitos económico, cultural, político y recreativo de la entidad. Todo esto sería posible bajo una perspectiva institucional que diera orden, estructura y permanencia a dichos fines, enmarcada por las directrices de democratización, equidad y liberación basada en la igualdad. La creación del IMEM cambió el curso en las estrategias de atención a las mujeres, porque, no obstante que los derechos de las mujeres no se mencionan expresamente, estableció un marco normativo, concentró estrategias y programas antes dispersos, conformó una estructura administrativa y colocó la noción de la igualdad de las mujeres como parte del desarrollo (tabla 1). La creación de este organismo también contemplaba convenios con diversos organismos, como la Comisión de Derechos Humanos, y planteaba la creación de institutos municipales de la mujer, propuestas que indudablemente representaron un avance significativo para los municipios y la entidad en materia de derechos⁸; sin embargo, cabe señalar que, en sentido estricto, la incorporación de éstos a los objetivos institucionales no obedecía aún a la asimilación del EBDH, pero sí contribuyó a la construcción de condiciones favorables para la incorporación de los derechos como parte de las políticas públicas y de las responsabilidades del gobierno. En este sentido, las justificaciones dadas para la creación del IMEM requerían aún ser modeladas por la perspectiva que vendría años después, puesto que la percepción institucional de la mujer como parte del tejido social seguía anclada a la visión tradicional patriarcal de las mujeres como cuidadoras y educadoras, “reconociendo que la población femenina desempeña un papel estratégico en el proceso de desarrollo político, económico, social y cultural en nuestra comunidad, inculcando valores de solidez en la familia” (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2000: 2).

Tabla 1

Objetivo del organismo	Facilitar la incorporación plena y activa de la mujer en los ámbitos económico, cultural, político y recreativo de la entidad. Acrecentar su acceso a los recursos y medios sociales que le permitan la autogestión para una vida plena.
Estructura y operatividad	Deriva del Programa Nacional de la Mujer 1995-2000 y Alianza para la Igualdad. Es un organismo público descentralizado. Dicho organismo estatal atendería problemas de la mujer en los ámbitos educativo, laboral, de salud, de seguridad social, familiar, de vivienda, de cultura y deporte, y de los distintos grupos sociales. Sectorizado a la dependencia que el gobernador determinara.
Ejes rectores	Democratización. Liberación de las mujeres basada en la igualdad, entendiendo ésta como “el cambio social para que cada hombre y mujer sea capaz, para que, dentro de un marco de responsabilidad, accedan con igualdad de facilidades, oportunidades y deberes” (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2000: 1). Equidad.

Fuente: elaboración propia con base en información documental de Gaceta del Gobierno del Estado de México (2000, 2002, 2006, 2007 y 2023).

En enero de 2006, el IMEM cambió su denominación a CEMyBS. Esta transformación obedecía a la necesidad de superar los esquemas de asistencia y transitar hacia el fortalecimiento de políticas públicas que permitieran el bienestar social. La justificación se basaba en la creciente influencia de factores como la globalización, la pérdida de identidad y arraigo, la creciente inserción de las mujeres a la vida laboral en condiciones poco igualitarias, el incremento de la población adulta mayor, la precariedad laboral, la violencia familiar y la pobreza, los cuales debían ser atendidos para cumplir con la agenda social (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2006).

Como resultado de las múltiples amenazas para el desarrollo, se determinó ampliar el grupo beneficiario, añadiendo a las responsabilidades del CEMyBS -antes IMEM- integrar una visión de la política estatal que beneficiara sobre todo a adultos mayores y mujeres, por lo que se sustituyó la figura de los institutos municipales por consejos municipales de la mujer y bienestar social (tabla 2).

Tabla 2

Objetivo del organismo	Planeación, coordinación, operación y evaluación de políticas y programas para la mujer y adultos mayores a fin de promover su bienestar social. Transformación de la agenda social en México de esquemas de asistencia al fortalecimiento de políticas públicas que permitieran el bienestar de la comunidad.
Estructura y operatividad	Decreto que modifica el IMEM. Es un organismo público descentralizado. Se amplía el sujeto a mujeres y adultos mayores. Propone a los ayuntamientos del Estado la creación y funcionamiento de los Consejos Municipales de la Mujer y Bienestar Social.
Ejes rectores	Visión de que la agenda social podía y debía incidir en la reducción de las desigualdades causadas por la globalización, la pérdida de identidad y arraigo en las generaciones jóvenes, la creciente inserción de las mujeres a la vida laboral en condiciones poco igualitarias, el incremento de la población adulta mayor, la precariedad laboral, la violencia familiar y la pobreza. Equidad.

Fuente: elaboración propia con base en información documental de Gaceta del Gobierno del Estado de México (2000, 2002, 2006, 2007 y 2023).

Durante este periodo, y como parte de los esfuerzos por promover y proteger los derechos humanos, se aprobó en 2006 la Ley para Prevenir, Combatir y Eliminar Actos de Discriminación y Violencia en el Estado de México, la cual establecía como responsabilidad del Estado, en sus ámbitos estatal y municipal, garantizar los derechos fundamentales.

El giro implícito en la creación del CEMYBS y la publicación de la Ley para Prevenir, Combatir y Eliminar Actos de Discriminación y Violencia en el Estado de México fue importante en la conformación de una estructura territorial en los municipios que sustentara la operación de los programas; sin embargo, la diversificación de la población objetivo en el CEMyBS tuvo efectos ambivalentes. Aunque se incluyó entre los destinatarios de las acciones a la población de adultos mayores, se perdieron de vista los problemas a solucionar en cuanto a violencia y desigualdad que enfrentan las mujeres. En estas circunstancias, tanto el gobierno estatal como los gobiernos municipales intervenían con responsabilidades muy acotadas.

El 29 de septiembre de 2020 se creó en el Estado de México la Secretaría de la Mujer, que posteriormente fue renombrada Secretaría de las Mujeres. Su constitución se da en el marco de la asimilación de un nuevo paradigma que vincula las nociones de ciudadanía y desarrollo con el objetivo de expandir las libertades y capacidades de mujeres, niñas y adolescentes, priorizando recursos para la procuración integral de los derechos en condiciones de igualdad y no discriminación. Además, integra nociones como transversalización, institucionalización y capacitación con perspectiva de género, igualdad sustantiva, perspectiva de derechos humanos de las mujeres y niñas, igualdad de género y violencia contra las mujeres (tabla 3). Este cambio en la organización institucional dio paso a una orientación más clara de las políticas de género dirigidas a la procuración de los derechos, transfiriendo los principios de acción pública al ámbito municipal.

Un paso hacia una condición favorable para la asimilación del derecho al cuidado en la entidad resulta más claro si se toma nota de que en 2023 la Secretaría de las Mujeres promovió la integración de un diagnóstico, propuesta y ruta crítica para sentar las bases de un sistema integral de cuidados en el Estado de México mediante la creación de un consejo interinstitucional enfocado en diseñar la estrategia para la implementación de un sistema estatal de cuidados (IAPEM-Secretaría de las Mujeres, 2022).

Tabla 3

Objetivo del organismo	Promover, coordinar, impulsar, formular, ejecutar y evaluar las políticas públicas, programas y acciones relativas a la igualdad sustantiva entre mujeres y hombres, la transversalización de la perspectiva de género, la erradicación de la violencia por razón de género y condición social, la implementación de acciones afirmativas que acorten las brechas sociales, la protección integral de mujeres y niñas, y la eliminación de cualquier tipo de discriminación que obstaculice el acceso igualitario a las oportunidades, el empoderamiento y el ejercicio de sus derechos.
Estructura y operatividad	Se sustenta en el Decreto que modifica la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia y Ley de Igualdad de Trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres, y diversas. Es un organismo público descentralizado. El Sistema Estatal de Protección Integral de Niñas, Niños y Adolescentes (Sipinna) depende de la Secretaría de la Mujer. Se modifica el sujeto a mujeres, niñas, niños y adolescentes.
Ejes rectores	Transversalización de la perspectiva de género. Igualdad sustantiva. Perspectiva de derechos humanos de las mujeres y niñas. Igualdad de género. Combate a la violencia contra las mujeres. Institucionalización y capacitación en estas perspectivas y estrategias.

Fuente: elaboración propia con base en información documental de Gaceta del Gobierno del Estado de México (2000, 2002, 2006, 2007 y 2023).

El posicionamiento de los organismos municipales de las mujeres en los momentos clave de la definición de las estrategias de política pública permite visibilizar la gradual incorporación del EBDH en las políticas de género. Los avances se ven reflejados en la ampliación de los sujetos a quienes se dirigen las acciones públicas, incorporando a niños, niñas y adolescentes, así como en los planes de acción municipales orientados a la no discriminación y en las estrategias para la promoción de la equidad. En otras palabras, los organismos municipales de las mujeres asumen la responsabilidad de prevenir y ampliar la igualdad de oportunidades para las mujeres como base para el ejercicio de sus derechos. Por lo que puede observarse, la articulación del EBDH y la perspectiva de género que hoy se pretende posicionar como columna vertebral de los organismos se postergó por cerca de tres décadas. Claramente aún no es una visión consolidada.

La situación de las mujeres ha pasado por múltiples cambios paradigmáticos, desde la perspectiva que determinaba a las mujeres como cuidadoras y educadoras, hasta considerarlas ciudadanas, sujetos de derecho, con diversas formas de experimentar el ser mujer, alejadas de los roles de género por imposición, desigualdad y violencia. Si toda política pública está influenciada por un paradigma o postura política, entonces todo cambio de paradigma cambiará la estructura institucional, sus mecanismos y sus necesidades en términos de recursos y normatividad, por ejemplo.

Actualmente, el discurso de las instituciones mexiquenses de atención a las mujeres se distingue por las directrices y perspectivas propuestas e impulsadas por los acuerdos y convenios nacionales e internacionales en favor del desarrollo, el bienestar y los derechos humanos de las mujeres y las niñas. Sin embargo, la apertura plasmada en el discurso institucional no siempre corresponde con la realidad municipal; la asimilación de las políticas públicas, así como los mecanismos y las herramientas implementados para su cumplimiento, pueden no siempre dar los resultados esperados en su territorialización; y los espacios físicos y simbólicos que ocupan las mujeres en los municipios se han visto por muchos años como espacios indefinidos, sin límites o alcances claros tanto en lo conceptual como en lo práctico.

En la secuencia trazada, se evidencia que las transformaciones institucionales no son automáticas ni inmediatas; requieren la construcción de patrones normativos y empíricos que se concreten y sean apropiados dentro de las estrategias institucionales. La evolución de estas transformaciones puede rastrearse en el devenir de los cambios en los organismos municipales a partir de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, promulgada el 2 de marzo de 1993 en el decreto 164 de la Gaceta del Gobierno de Estado de México. La revisión de este documento, desde su promulgación hasta sus últimas reformas, permite observar los cambios que han atravesado los municipios mexiquenses y la institucionalización de las políticas públicas en diferentes áreas y, para el caso que hoy nos ocupa, de las políticas públicas de género a nivel municipal. A continuación, se presentan algunos de los elementos contrastantes entre la Ley Orgánica Municipal de 1993 (Gaceta de Gobierno, 1993) y sus diferentes reformas hasta la última publicada el 2 de abril de 2024 (figura 1).

Figura 1 Fuente: elaboración propia con base en información documental de Gaceta del Gobierno del Estado de México (2023 y 2024).

El análisis de la evolución de la Ley Orgánica Municipal (figura 1) muestra que, en un inicio, esta ley no contemplaba la creación de ningún organismo especializado para las mujeres al momento de su promulgación. Su enfoque normativo se limitaba a constituir una base municipal que subsanara las necesidades primordiales de administración. A partir de 2002, los cambios en la organización municipal comenzaron a reconocer las obligaciones y atribuciones de los gobiernos locales en materia de derechos de las mujeres. Mediante el Decreto 117, se adiciona en los artículos 123 y 125 que los ayuntamientos podían crear organismos descentralizados para la atención del desarrollo integral y la incorporación plena de las mujeres en todos los ámbitos de la sociedad, aunque desde un enfoque asistencial (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2002).⁹ Es importante destacar que los términos de la legislación no obligaban a los gobiernos a establecer estos organismos, por lo que su creación en el territorio fue incompleta y heterogénea en cuanto a su posición dentro de la organización municipal, así como en sus capacidades y los recursos asignados para su funcionamiento.

Nueve años después, en 2011, como resultado de la aprobación de la Ley de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia del Estado de México (2008), se modificó el artículo 162 de Ley Orgánica Municipal, instruyendo a los municipios a establecer los principios del programa estratégico para lograr la equidad de género. En 2014, se reformaron algunas fracciones del artículo 48 para favorecer el principio de igualdad y equidad de género. En 2015, se consideró la integración plena de las mujeres en la esfera económica por medio del emprendimiento estipulado en el artículo 31, reconociendo la necesidad de mejorar las condiciones económicas de las mujeres y sus familias.

Si bien la integración de la perspectiva de género y otras directrices de las políticas públicas de género se ha vuelto una constante en los cambios legislativos municipales, se trata de una incorporación pausada y compleja, incluso accidentada. Desde 2002, los informes de los organismos estatales (IMEM y CEMyBS) ya consideraban la creación de organismos municipales para las mujeres, pero no fue sino hasta 14 años después cuando se integró en la Ley Orgánica Municipal, a través del artículo 96, la creación de una instancia municipal que brindara atención a las mujeres (dirección de la mujer o equivalente); sin embargo, esta medida no especificaba los mecanismos para la obtención de recursos que permitieran su funcionamiento.

Siguiendo esta línea de contrapunteo entre las estrategias de las políticas públicas de género y las atribuciones municipales, fue hasta 2020 y 2023, respectivamente, que las responsabilidades en torno a las medidas de las políticas públicas de género en los gobiernos municipales cobran obligatoriedad, como puede observarse en el artículo 48, que establece como una atribución de la persona titular de la presidencia municipal rendir un informe anual sobre el cumplimiento del Programa Municipal para la Igualdad de Trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres y para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres. Además, los ayuntamientos tienen la responsabilidad de observar los principios de igualdad y equidad, y de garantizar la paridad de género entre mujeres y hombres en la integración de las delegaciones municipales. Al mismo tiempo, se reformaron de nueva cuenta los artículos 96 y 123 para, luego de diecisiete años, facultar a los ayuntamientos para crear organismos públicos descentralizados con el fin de brindar atención integral a las mujeres con perspectiva de género y EBDH. Esto incluyó la creación del Instituto Municipal de las Mujeres y, en su caso, albergues, considerando los recursos que requiriera el establecimiento de las dependencias en la agenda pública municipal (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2023).

La revisión de los cambios en la legislación municipal permite señalar que la Ley Orgánica Municipal es una ley relativamente joven. En el año de su promulgación (1993), ya se perfilaban compromisos internacionales en materia de derechos humanos, suscritos por nuestro país, los cuales no llegaron a plasmarse en los ordenamientos municipales. Esto revela que la territorialización de los estándares internacionales en la materia fue un proceso ralentizado por carencias e interpretaciones particulares en los espacios locales. En resumen, si bien la institucionalización de la perspectiva de género en la organización municipal se vio reflejada en el establecimiento de organismos municipales especializados en las demandas de las mujeres,¹⁰ cuya función primordial era reunir e impulsar los programas ya existentes, es claro que no contemplaba una estructura que pudiera adaptarse fácilmente a nuevas transformaciones. Tampoco se crearon bases operativas que contemplaran momentos coyunturales o cambios en la aplicación de las políticas y programas. En consecuencia, fue necesario implementar cambios a partir de acuerdos procedimentales, una medida que en realidad no logró subsanar la heterogeneidad de enfoques y modos de aplicación.

Actualmente, la Ley Orgánica Municipal considera dos figuras clave para atender las necesidades de las mujeres, niñas y adolescentes: las direcciones y los institutos. Para las primeras, el artículo 96 especifica que deben “proponer, coordinar y ejecutar las políticas públicas, programas y acciones que aseguren la igualdad y la no discriminación hacia las mujeres en sus distintas etapas de la vida, desde una perspectiva transversal e interseccional y con enfoque de derechos humanos” (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2023: 51); mientras que para los segundos, el artículo 123 prescribe que los ayuntamientos de los 125 municipios mexiquenses están facultados para establecer institutos municipales de las mujeres, con carácter de organismos descentralizados y con cargo a la hacienda pública municipal, que brinden atención integral con perspectiva de género y EBDH a las mujeres. Dicho propósito no ha sido alcanzado en tanto que actualmente existen diversas estructuras y figuras jurídicas de los organismos responsables de implementar estas estrategias en los municipios (institutos, direcciones, coordinaciones y consejos)

De acuerdo con lo anterior, es posible observar la persistencia de una estructura centralizada y dependiente al interior de la organización municipal, exceptuando algunos institutos, como el Instituto Municipal de la Mujer de Toluca que se constituyó como organismo público descentralizado en 2022 (Instituto Municipal de la Mujer Toluca, 2024).

Es importante señalar que, aunque existe un esquema centralizado, la configuración de estas dependencias muestra la heterogeneidad de los procesos a nivel municipal, pero también se observan señales de que comienzan a perfilarse las condiciones para la plena integración de una ley orgánica municipal con perspectiva de género y EBDH. En realidad, por más de dos décadas, el reto ha sido definir un espacio claro para la agenda de género en los municipios. Los modelos y perfiles institucionales han enfrentado una constante resistencia para asimilar las nuevas expectativas que implican cambios en la gestión y en la agenda municipal.

Otro desafío ha sido la integración de las directrices de las políticas públicas de género, ya que su vínculo con la idea de ciudadanía ha enfrentado numerosas barreras que han incidido de forma compleja en la organización de los gobiernos municipales con pocos o deficientes mecanismos para la instrumentación de estrategias exitosas de política pública. Algunos estudios sobre las dificultades de la gestión municipal con perspectiva de género (Rodríguez, 2019; Guadarrama, 2012) muestran que las organizaciones administrativas que se constituyeron como instancias de la mujer tuvieron una inserción institucional débil y subordinada en la estructura municipal, lo que obstaculizó su consolidación y el desarrollo de las capacidades necesarias para el cumplimiento de sus funciones.

En esta reflexión, la inclusión de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia (2008) desde la perspectiva de los derechos humanos resulta importante, ya que ha sido uno de los principales mecanismos para la integración de las políticas públicas y sus directrices en la legislación municipal. La construcción de un marco normativo y su aplicación en las dependencias de gobierno requieren claridad en los principios rectores para el acceso de las mujeres a una vida libre de violencia, tales como la universalidad, la interdependencia, la indivisibilidad y la progresividad de los derechos humanos, además de la perspectiva de género, la interseccionalidad y el enfoque diferencial, entre otros aspectos incluidos en la ley. Sin embargo, conforme se ha ido avanzando en su implementación, ha sido necesario incorporar elementos fundamentales que no se consideraron en un inicio, como el EBDH. En su promulgación en 2008, la ley contemplaba únicamente cuatro principios rectores:

La igualdad jurídica entre el hombre y la mujer.

Elementos de especialización como la perspectiva de género, el enfoque diferencial y el EBDH, a través del reconocimiento de la universalidad, la interdependencia, la indivisibilidad y la progresión de los derechos, fueron integrados en 2023 (Gaceta del Gobierno del Estado de México, 2023).

Como puede observarse en la trayectoria de la legislación, si bien se fueron creando condiciones para la incorporación de un EBDH en el marco jurídico normativo mediante la ampliación de la población objetivo, así como de las concepciones y prescripciones relativas a la igualdad y la no discriminación, estos cambios no fueron suficientes, en tanto que el EBDH no es explícito y el proceso para la incorporación del derecho al cuidado no es claro. A nivel federal, en marzo de 2024, la Comisión de Bienestar de la Cámara de Diputados aprobó una iniciativa con proyecto de decreto que incorpora una definición de los trabajos de cuidado y considera la agregación del cuidado a los derechos para el desarrollo social en los siguientes términos:

En esas circunstancias, se evidencia un desajuste entre las iniciativas que están en discusión en el Congreso de la Unión. Tal vez esos reacomodos normativos inciden en la dificultad de avanzar directamente hacia el establecimiento de un sistema nacional o estatal de cuidados, es decir, uno de los obstáculos para su incorporación es que no se han completado los procedimientos para legitimar la conformación de un sistema nacional o estatal de cuidados.

Cabe aclarar que la posibilidad de institucionalizar el derecho al cuidado como una responsabilidad estatal está vinculada a la creación de una política de procuración del bienestar en el país y a su orientación política, considerando que en la actualidad se ha seguido una lógica de programas basados en apoyos directos a poblaciones determinadas, con esquemas de prestaciones y servicios que no necesariamente están incorporados a los marcos institucionales que históricamente han guiado la protección social. Asimismo, la reflexión sobre la reconfiguración de la procuración del bienestar y la incorporación del derecho al cuidado confirma que, como lo ha señalado Rothstein (1998) y Acemoglu y Robinson (2010), las normas e instituciones que inciden en el modelo de desarrollo particularmente inciden en los arreglos institucionales que dotan de sentido y orientación a las políticas públicas.