La gobernanza se refiere todo un proceso directivo que abarca un conjunto de actividades con determinados objetivos sociales y amplias redes de acción entre gobierno y sociedad. En el corazón de la GMN se encuentran diversas interacciones entre actores, niveles institucionales y ámbitos de acción colectiva de los diferentes sistemas sociopolíticos, lo que da lugar a la configuración de redes de gobernanza en los espacios y procesos interactivos (Alva Rivera, 2016).

La GMN emergió como una crítica a las perspectivas Estado-céntricas en el proceso de construcción de la Unión Europea (UE), cuestionando la centralización de poderes en los gobiernos nacionales. Posteriormente, algunos de los desarrollos teóricos ampliaron el enfoque hacia las redes de gobernanza y el papel de los actores no gubernamentales.

En su estudio pionero, Hooghe y Marks (2001) destacan que, en el contexto de los debates sobre las consecuencias de la entonces naciente arquitectura institucional de la UE, sobresalían dos concepciones: la gobernanza Estado-céntrica y la GMN. La primera afirmaba que el proceso de integración de la UE no amenazaba la soberanía de los Estados nacionales; al contrario, ésta se preservaba y fortalecía, ya que los actores supranacionales existían para apoyar a los Estados miembros. En cambio, el enfoque de la GMN sostenía que la integración europea suponía un proceso en el cual la autoridad y la formulación de las políticas estaba compartida entre múltiples niveles de gobierno -subnacional, nacional y supranacional-, lo que significaba que los Estados nacionales perdían parte de su antigua capacidad de control sobre las personas y territorios. Este segundo enfoque propone dos modelos de gobernanza. La GMN tipo I concibe un sistema organizado en un número limitado de niveles y sus características generales son:

Jurisdicciones multifuncionales. Los centros de toma de decisiones están dispersos entre distintas jurisdicciones territoriales, pero se agrupan en un número reducido de unidades de gobierno. De lo anterior se deduce una primera característica sistémica: la existencia de un número limitado de niveles jurisdiccionales.

Una piedra angular de la matriz teórica de la GMN tipo I es el federalismo, que se ocupa de la distribución del poder entre el gobierno central y un número limitado de gobiernos subnacionales, los cuales operan en uno o más niveles organizacionales del sistema político. Sin embargo, el estudio del federalismo desde la GMN no puede centrarse únicamente en el análisis de las unidades de gobierno.

En contraste, en la GMN tipo II, el número de jurisdicciones es potencialmente mayor, y éstas no están alineadas en unos pocos niveles, sino que operan en múltiples escalas territoriales. Además, las instituciones tienen tareas específicas y buscan ser flexibles y no permanentes. Las principales características de este modelo son:

Competencias específicas. Las múltiples jurisdicciones son independientes y cumplen distintas funciones de gobierno. A partir de esto, se deduce una primera característica sistémica: la existencia de una estructura organizacional sustentada en múltiples niveles jurisdiccionales y con escasos mecanismos de coordinación dentro del sistema.

También es necesario subrayar que la GMN tipo II puede orientarse fundamentalmente hacia la exploración de los sistemas de gobernanza en el ámbito supranacional, con un enfoque particular en temas relacionados con la agenda ambiental y el cambio climático. Además, presenta un gran potencial teórico para revisar los arreglos emergentes en contextos regionales subnacionales, especialmente en aquellas instituciones que no encajan en los sistemas políticos tradicionales.

Siguiendo las ideas centrales de Hooghe y Marks (2003), es importante señalar que la GMN tipo II puede estar incrustada, en diferentes grados, en los marcos institucionales de la GMN tipo I, o viceversa. Esto dependerá de los respectivos arreglos institucionales del Estado nacional, considerando variables como la centralización y la descentralización.

Este énfasis en el papel de los gobiernos subnacionales ha contribuido, paradójicamente, a superar el enfoque parroquial inicial de la GMN, permitiendo la exploración del potencial teórico y empírico de dicho enfoque más allá de la UE, sobre todo en los estudios sobre organizaciones internacionales a nivel regional, federalismo comparado y relaciones intergubernamentales, surgiendo así la denominada vía hacia el gobierno multinivel, lo que ha incrementado notablemente su capacidad analítica y explicativa en este campo de investigación (Börzel, 2020).

El programa de investigación de GMN es específico en varios sentidos:

En el mundo académico, desde la década de 2000, se ha establecido una importante agenda de investigación sobre la GMN. Una de las principales líneas se ha orientado al estudio de las denominadas brechas institucionales, tal como se sintetiza en la tabla 1.

Tabla 1

Brecha institucional	Descripción	Acciones necesarias
Capacidad	Asimetría en capacidades institucionales de las unidades de gobernanza en las distintas dimensiones (política, administrativa, organizacional, tecnológica, etc.).	Diseño de estrategias e instrumentos para la construcción de capacidades, particularmente en los gobiernos subnacionales.
Sistema político	Limitaciones estructurales y disfuncionalidades en la coordinación y operación de las distintas unidades de gobernanza.	Diseño de mecanismos para mejorar el enfoque multinivel entre las distintas unidades de gobernanza.
Sistema administrativo	Discordancia y traslapes tanto en las estructuras y los procesos de gestión como en las políticas públicas.	Diseños institucionales para procesos transversales.
Objetivos	Incongruencia y contradicción entre los objetivos de los actores en los diversos ámbitos de gobernanza.	Creación de mecanismos institucionales para incentivar el alineamiento de objetivos.

Fuente: elaboración propia a partir de Charbit (2020).

De lo expuesto, destacan las brechas vinculadas con las capacidades institucionales, las cuales constituyen una pieza central de la GMN. Esto resulta de especial interés en el caso mexicano, dado que los gobiernos subnacionales se caracterizan por sus bajos niveles de desarrollo institucional con respecto al gobierno federal. Además, existen asimetrías notables entre las 32 entidades federativas, los 2459 municipios y las 16 alcaldías de la Ciudad de México.

En el cambio climático converge una multiplicidad de problemas socioambientales, lo que involucra una diversidad de instituciones, cada una con sus propias lógicas, racionalidades, visiones y posicionamientos. Siguiendo a Charbit (2020), una de las principales líneas de investigación generadas desde la GMN es la identificación de los ámbitos de diseño y ejecución de las políticas, lo que constituye una de las vetas teóricas y empíricas de mayor potencial, especialmente en problemas emergentes de gran complejidad como los asuntos ambientales.

El cambio climático es difícil de resolver debido a que es un problema global, cuya solución no puede lograrse mediante los esfuerzos de un Estado o de un pequeño grupo de Estados. Las acciones y políticas para frenar sus causas o reducir sus efectos adversos requieren modificaciones en las prácticas y en los hábitos de billones de personas y organizaciones (empresas, asociaciones, etc.), lo que, a su vez, demanda la intervención de gobiernos que, en muchos casos, pueden no tener el interés o la capacidad para hacerlo (Keohane y David, 2010).

El enfoque GMN del cambio climático, aplicado a las diversas escalas sociopolíticas y socioinstitucionales, ha ganado relevancia en las primeras décadas del siglo XXI,⁵ por lo que también podría incidir en la gestión de la crisis ambiental en la mal llamada civilización del homo sapiens.

En una de sus últimas aportaciones sobre el tema, la premio Nobel de Economía (2009), Elinor Ostrom (2009), señalaba que el enfoque de la GMN tenía la ventaja de impulsar acciones en múltiples niveles, incluyendo la organización de redes. Esto podría facilitar procesos de innovación y experimentación en los distintos ámbitos de la gobernanza climática, donde convergen problemas variados y se observan diferentes formas institucionales con acoplamientos sumamente variables y disfuncionales. Por lo tanto, los nuevos mecanismos de coordinación deben buscar superar las barreras a la acción colectiva. Aunque en las primeras fases de construcción de los respectivos andamiajes se han puesto a prueba muchas instituciones, sólo algunas han alcanzado un grado significativo de consolidación (Keohane and David, 2010).

Los aspectos centrales en la construcción de las capacidades institucionales desde la GMN incluyen la configuración de redes ubicadas en dos o más niveles de la organización sociopolítica: primero, estas redes se construyen al interior de la matriz jurisdiccional configurada por los Estados nacionales, ya sea que tengan una organización unitaria, federativa o de naturaleza mixta. Segundo, también implica la construcción de redes más allá de los espacios institucionales correspondientes a los Estados, lo que incluye las interacciones con diversas instituciones supranacionales, regionales o globales.

El razonamiento y la propuesta de Ostrom (2009) se sustenta en la lógica de que el problema del cambio climático, cuyas causas y efectos son de naturaleza multinivel, requiere mecanismos institucionales que reconozcan múltiples centros de toma de decisiones (niveles de gobernanza) en las arenas sociopolíticas correspondientes al Estado, la sociedad civil y la economía, así como los respectivos espacios intersticiales. En esta perspectiva, cabe señalar que la GMN se sustenta en una doble lógica:

Lógica de orden funcional: concibe a la gobernanza como un instrumento eficiente para la entrega de bienes públicos. El supuesto fundamental es que dicha provisión debe realizarse en una escala óptima, dependiendo de los costos y beneficios, ya sea a nivel local, regional, nacional o global (Hooghe et al., 2020). Una de las ‘ventajas’ emergentes en la lucha contra el cambio climático radica en que sus efectos negativos son cada vez más evidentes en diversas escalas sociales y geográficas, particularmente debido a los eventos catastróficos registrados en los últimos años (incendios forestales, olas de calor, sequías, inundaciones, etc.), los cuales han afectado a todos los grupos sociales. En este sentido, parece claro que en el diseño y funcionamiento de los sistemas de gobernanza se deben considerar las variables asociadas con las fronteras de los distintos ámbitos de gobierno, por lo que un aspecto crucial podría ser el grado de anidamiento de los marcos institucionales dentro de los Estados nacionales, tanto federales como unitarios.

Mediante el mapeo institucional (véase tabla 1) se pretende identificar solapamientos entre los roles de los actores o la excesiva dependencia de unos respecto a las decisiones de otros. El traslape per se no es preocupante siempre y cuando la coordinación dentro de los sistemas de gobernanza sea eficaz. En caso contrario, estas lagunas, vacíos o brechas institucionales pueden explicar algunas fallas en la eficacia, eficiencia y efectividad de la gobernanza pública (Charbit, 2020).

La GMN forma parte de un campo interdisciplinario que permite el abordaje científico de la actuación pública por medio de las interacciones entre distintos niveles y sectores, incluyendo procesos donde concurren una multiplicidad de actores y proyectos interactivos entre gobiernos y organizaciones socioeconómicas (Libert et al., 2018; Alva Rivera, 2016).

En México, el desarrollo de la GMN comienza a perfilarse en las primeras décadas de este siglo y se relaciona con la institucionalización y el reconocimiento del ámbito social de los gobiernos subnacionales mediante la adopción de nuevas formas en el ejercicio del poder público, involucrando una red multiactoral en las políticas públicas, que incluye tanto agencias estatales como actores sociopolíticos (organizaciones comunitarias, grupos e individuos). Los principales obstáculos provienen de distintas inercias burocráticas y de una cultura política clientelar, especialmente en la ejecución de programas, donde aún prevalecen prácticas, intereses y visiones facciosas, particularmente en zonas rurales y municipios marginados, donde persisten barreras significativas que impiden una adecuada coordinación entre diferentes niveles y sectores, lo que limita la implementación exitosa de las agendas públicas, incluidas las relacionadas con la política ambiental y el cambio climático (Mendoza Ruiz y Mendoza Gómez, 2022; Trench et al., 2018).

Algunas investigaciones revelan que la GMN tiene el potencial para impulsar un desarrollo sostenible y alternativo en las comunidades, porque uno de sus postulados centrales es la construcción de capacidades institucionales en los municipios, anteriormente ausentes en la toma de decisiones en las políticas de desarrollo social y comunitario, a pesar de que poseen ejidos, áreas forestales y comunidades agrarias. La agenda de la gobernanza ambiental requiere proyectos adaptados a la realidad regional: experiencias como las de Chiapas, Yucatán y Oaxaca lo demuestran. El impulso a la gobernanza tipo REDD+ para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero es un buen punto de partida para la gobernanza local, aunque la literatura señala que la GMN en las localidades mexicanas muestra un desarrollo poco robusto. Sin embargo, también se encuentran experiencias innovadoras con nuevos aprendizajes y procesos de experimentación, especialmente en el sector comunitario, agrícola y ambiental de distintas regiones del país (Trench et al., 2018).

Un elemento central en la evolución del sistema federal mexicano es el municipio, el cual no termina de insertarse de manera funcional en la estructura federativa debido a diversos fenómenos asociados con el desarrollo de la mencionada institución sociopolítica local. En el discurso, el federalismo mexicano promueve que los poderes públicos de los distintos órdenes de gobierno ejerzan sus funciones con legitimidad y gobernabilidad democrática. No obstante, dicho sistema afronta serias contradicciones que entorpecen la solución a los grandes problemas nacionales, por lo que la construcción de capacidades es esencial para el desarrollo político municipal (López, 2019). La organización federal continúa sin reconocer al municipio como un actor fundamental dentro de la federación, lo que obstaculiza la intervención efectiva de nuevos actores sociales ante las crisis coyunturales y estructurales, incluyendo los problemas ambientales.

El municipio mexicano es parte de un proceso sociopolítico aún en construcción. Dicha institución sigue desatendida. Si bien la descentralización del Estado federado reconoce las facultades constitucionales del municipio para desempeñar las funciones asignadas formalmente; a la vez, existen dificultades en el ejercicio de las respectivas atribuciones. Además de no establecerse claramente las facultades normativas, ejecutivas y jurisdiccionales del municipio, las políticas descentralizadoras han evolucionado con gran lentitud, circunstancia que limita las capacidades institucionales, particularmente en la coordinación y cooperación intergubernamentales.

Si bien es cierto que, en México, se reconocen formalmente los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal), también lo es que los dos primeros ámbitos jurisdiccionales son los que integran estructuralmente el poder público federado. En cambio, el último representa el primer encuentro con la comunidad, por lo que es un actor gubernamental que podría fungir como el interlocutor natural con la sociedad local. Asimismo, ha sido el destinatario principal de los procesos de descentralización, sobre todo en las últimas dos décadas del siglo XX. No obstante, de manera constante y estructural, es excluido y subordinado a los poderes federales y estatales. La democratización del poder incluye la modificación de los procesos de decisión a nivel municipal, en donde la convivencia civil y comunitaria podría imprimir a la acción gubernamental un alto grado de receptividad social, con una mayor eficacia para la solución de problemas sociales (López, 2019).

La descentralización política y administrativa ha surgido en las últimas décadas como una herramienta para mejorar el uso y redistribución de los presupuestos públicos; revertir la antiquísima burocracia centralista, clientelar y autoritaria; contrarrestar las tendencias homogeneizadoras del gobierno central en los proyectos de desarrollo, y producir formas específicas de interacción entre sociedad política y sociedad civil (Massolo, 2019). Sin embargo, ese municipio ha sido superado por el dinamismo social que desencadena múltiples problemas por factores como el insuficiente avance en la creación de nuevas instancias de coordinación intergubernamental acordes a la diversidad de problemas nacionales, regionales y locales. El municipio presenta desajustes y contradicciones a causa de una ausencia de correspondencia entre los arreglos institucionales formales y la compleja realidad sociopolítica, cuyos límites y relaciones no son claros ni coincidentes, lo cual resulta evidente cuando los mecanismos de distribución de competencias en el sistema federativo no responden a las múltiples demandas sociales (Arellano Gault et al., 2011).

El centralismo político, administrativo y financiero que se mantiene más allá del discurso formal crea gobiernos municipales frágiles y con rezagos en sus capacidades de gobierno en territorios cualitativamente diferenciados. La tarea radica en que estados y municipios construyan redes de políticas entre autoridades locales para la construcción de mayores capacidades institucionales, principalmente con base en las dinámicas de articulación basadas en la colaboración y cooperación entre gobiernos municipales, condición sine qua non para que éstos dejen de funcionar únicamente como receptores y procesadores de las decisiones de los poderes centrales, construyendo, en su lugar, nuevos canales de interacción gubernamental y, por ende, espacios emergentes para la GMN.

La articulación de una acción pública sustentada en principios como la cooperación, colaboración y organización puede potenciar desde dentro el desarrollo de las comunidades locales, de tal manera que las políticas y programas sean orientados a la solución de los problemas públicos más apremiantes (Cabrero Mendoza y Zabaleta Solís, 2011). Los gobiernos municipales pueden detonar la construcción de nuevas capacidades institucionales centradas en diversas estrategias de corresponsabilidad entre autoridades locales y sociedad civil, así como la profesionalización de funcionarios públicos. Así, la colaboración horizontal y la participación ciudadana en los espacios públicos para la toma de decisiones podría ser un factor esencial para una nueva gobernanza. La mejora en las capacidades institucionales en el ámbito municipal requiere la participación social y ciudadana como factores centrales de la gobernabilidad y la gobernanza ante las demandas sociales, especialmente por la persistencia de gobiernos locales con altos niveles de centralización en la toma de decisiones, así como la existencia de administraciones públicas ineficaces que sólo en contadas ocasiones están a la altura de los graves problemas, incluyendo el desarrollo insostenible y el cambio climático.

En la política sobre el cambio climático, como en otras áreas, persisten vicios gubernamentales, así como poca voluntad política y asimetrías en el ejercicio del poder público. En un intento por subsanar esta situación, han surgido dinámicas recentralizadoras⁶ que buscan revertir las políticas descentralizadoras detonadas en las décadas de 1980 y 1990 en los países de América Latina, incluido México. Este proceso busca recuperar el poder antes transferido, pues estas políticas “suponen una vuelta al statu quo previo a la descentralización (…) ya sea en forma de recursos, autoridad o autonomía en la toma de decisiones, o bien como una modificación en el balance de poder en favor del centro en un escenario de postdescentralización” (Olmeda y Armesto, 2017: 113).

En términos políticos, la recentralización pretende restringir el espacio de maniobra de los gobiernos locales, producir cambios en la distribución del poder, como con la extensa agenda reformista impulsada durante la presidencia de Enrique Peña Nieto (2012-2018), con una marcada continuidad y profundización en el periodo de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024). La recentralización administrativa afectó esencialmente la educación, la cual se mantuvo con la nueva reforma educativa de 2019. En el ámbito político, el proceso recentralizador más explícito recayó en la creación del Instituto Nacional Electoral (INE) que reemplazó al Instituto Federal Electoral (Olmeda y Armesto, 2017). El proceso de recentralización se ha ido extendiendo a otros rubros como el registro civil, el registro público de la propiedad, catastro, movilidad, entre otras funciones que anteriormente eran exclusivas de los gobiernos estatales. Esta tendencia también alcanzó el acceso a la información pública mediante la creación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), con lo que se buscó garantizar este derecho humano de nuevo cuño, incluyendo políticas y programas sobre cambio climático (SEDEMA, 2018).

Más recientemente, en el sexenio 2018-2024, dicho proceso ha incidido en materias como la salud pública (mediante el fallido Instituto de Salud para el Bienestar y el IMSS-Bienestar), así como en las políticas de desarrollo social, por medio de los denominados programas para el bienestar. Estas reformas suponen profundos cambios normativos, políticos e institucionales que afectaron de manera diferenciada la gobernanza pública, incluyendo la agenda ambiental y del cambio climático.

La GMN encarna una alternativa consistente en un modelo de dirección sociopolítica muy distinto al enfoque jerárquico y excesivamente burocrático. Este modelo supone, entre otras cosas, la actuación conjunta de diversos actores y arenas sociopolíticas ante los problemas socioambientales. Así, la participación pública se convierte en el sello de la gobernanza que exige superar los viejos y arraigados vicios del ejercicio del poder toda vez que se pretende que las decisiones sean consecuencia del diálogo, la colaboración y la concertación social. La construcción de capacidades institucionales desde la GMN en el ámbito local implica la transformación del papel del gobierno municipal, que deja de ser el actor central y da paso a los demás actores (Pemán y Jiménez, 2013).

Bajo esta premisa, la centralización política, que existe en el entramado institucional de los tres ámbitos de gobierno, se convierte en un elemento sine qua non para el análisis de la GMN. Cabe advertir que, en el sistema político mexicano, no sólo los poderes federales concentran una gran cantidad de facultades en detrimento de las demás jurisdicciones, sino que dicho fenómeno está presente en la distribución horizontal del poder: a nivel federal, en la presidencia de la república; en las entidades federativas, en las gubernaturas; y en la ciudad de México, en la jefatura de gobierno. Los municipios no son la excepción. En términos del modelo constitucional vigente, los ayuntamientos son los órganos de gobierno en donde se toman las decisiones fundamentales en dicho ámbito sociopolítico. Sin embargo, según los arreglos formales secundarios (constituciones y legislaciones locales), existe un alto grado de centralización política, financiera y administrativa en los presidentes municipales.

El gobierno municipal está limitado por su propio diseño institucional, incluyendo el sistema electoral, porque dicho arreglo produce diversos efectos tanto en la formación como en el ejercicio del poder político (Pérez Durán, 2008). Desde la estructura política, el municipio “es una organización vecinal de carácter universal” (Fernández, 2010: 12), es una forma de ordenación social que materializa un juego de interrelaciones de la acción pública, primero por razones de vecindad y luego por la formación del poder, que establece un entramado de mecanismos, órganos, rutinas y procedimientos electorales para designar a los integrantes del ayuntamiento. Esto arroja luz sobre la envergadura de los procesos electorales en relación con el desarrollo democrático. El modelo constitucional establece que el poder local se deposita en los ayuntamientos, pero la evidencia histórica registra sistemas verticales en el ejercicio del poder centralizado en la figura del presidente municipal o alcalde (Fernández, 2010).

La obviedad indica que se necesita transitar de la verticalidad a la horizontalidad en los gobiernos municipales para avanzar hacia verdaderas unidades de gobernanza y no asumirlos como simples interlocutores entre los órdenes de gobierno. La gobernanza local no se puede sostener en un cuerpo colegiado bajo el control centralizado del alcalde. Es pertinente subrayar que durante la transición política mexicana se han implementado algunas medidas paliativas mediante diferentes reformas institucionales, claramente insuficientes, que incluyen un sistema de representación proporcional sustentado en candidaturas mediante listas cerradas y bloqueadas en la elección de regidores y síndicos municipales (Pérez Durán, 2008). Esta situación genera consecuencias no sólo durante la integración del poder, sino principalmente en su ejercicio, lo que trasciende a la toma de decisiones en las políticas públicas, incluyendo la materia ambiental y el cambio climático.

El marco normativo del gobierno municipal establece que el número de miembros de los ayuntamientos (regidores y síndicos) será variable en proporción a la población de la respectiva municipalidad. Los presidentes municipales son electos por mayoría relativa, mientras que los síndicos y los regidores se eligen tanto por dicho principio como por representación proporcional. Este sistema electoral presenta ciertos defectos, ya que, por ejemplo, el principio de mayoría relativa introduce una débil y distorsionada representatividad (Fernández, 2010). Esto produce niveles diferenciados de representación política y favorece la persistencia de diversos vicios del sistema político local, vinculados con la sobrerrepresentación de las opciones políticas ganadoras y en una marcada subrepresentación de las alternativas que no hayan obtenido esa mayoría relativa.

La formación y ejercicio del poder municipal están limitados por el reducido horizonte temporal,⁷ lo que se agrava ante la ausencia -en el régimen municipal de algunos estados- de la no reelección consecutiva de los integrantes del ayuntamiento, lo que disminuye la posibilidad de lograr cierta continuidad. El actual diseño institucional añade otro inconveniente: cuando se elige al candidato a presidente municipal, automáticamente se vota por el bloque del respectivo partido político o grupo de candidaturas independientes, a quienes se les asignan la mayoría de los síndicos y regidores. Con ello, persiste un ejercicio del poder acotado democráticamente, sustentado en una mayoría artificial de carácter partidista o de grupo construida mediante fórmulas electorales bastante obsoletas, lo que combinado con los poderes centralizados en el alcalde tiende a favorecer intereses facciosos en detrimento de la democratización y profesionalización del servicio público (Pérez Durán, 2008).

Lo descrito influye directamente en el ejercicio del poder, lo cual limita la capacidad del gobierno municipal, ya que sus integrantes, en su calidad de actores políticos, responden más a intereses partidistas que a la ciudadanía, lo que reduce la probabilidad de gobiernos con responsabilidad y resultados efectivos. En la actualidad, predomina una actuación basada en la lógica de las mayorías partidistas, así como un ejercicio centralizado en el presidente municipal, especialmente en los municipios que no cuentan con una administración pública profesionalizada. Esto acota la capacidad del ayuntamiento para incidir en las políticas públicas orientadas al desarrollo local. Los ayuntamientos presentan limitadas capacidades institucionales para desempeñar adecuadamente sus funciones, particularmente en lo que respecta a la calidad democrática en la toma de decisiones. Esta debilidad estructural impide que el municipio pueda promover el desarrollo sostenible, a pesar de representar los intereses de la comunidad local. Por lo tanto, el reto es construir el buen gobierno o un gobierno que gobierne en gobernanza.

Pese a la compleja red de intervenciones estatales centralistas, desde hace algún tiempo, el municipio en México es proactivo hacia una sociedad más abierta y democratizada, revalorizando los espacios locales como ámbitos de acción y concertación sociopolítica (Ferreira, 2005). El mayor desafío para las municipalidades radica en superar sus limitaciones estructurales dentro de un contexto bastante heterogéneo, ya que “se presenta una correlación fuerte entre el tamaño del municipio, con el modelo de gestión y el resultado de los gobiernos locales” (Herrera Torres y Colín, 2014: 123). Las diferencias territoriales y socioeconómicas también se reflejan en las respectivas capacidades institucionales para la gobernanza multinivel. Si los gobiernos municipales logran superar la concentración del poder político, tanto al interior como al exterior del órgano de gobierno, podrían favorecer la reconstrucción de los espacios públicos desde los gobiernos locales. Esto dependería de un enfoque sustentado en la descentralización y la democratización del poder para incidir en la mejora de las capacidades y avanzar hacia sociedades más sostenibles (Fiszbein, 1997). Con mayores capacidades institucionales, los municipios tendrían más oportunidades no sólo de contar con gobiernos eficaces, transparentes y democráticos, sino también de constituirse como actores centrales en la gobernanza local, particularmente en lo que respecta a las políticas ambientales.

Sin embargo, los gobiernos municipales están limitados por la debilidad estructural que los condiciona significativamente: existe una falta de correspondencia entre las políticas y las realidades cada vez más complejas y diversas debido a la fuerte centralización por parte de los poderes federales y estatales, además de la ausencia de marcos normativos adecuados que reconozcan la pluralidad sociopolítica y la carencia de capacidades institucionales en sus dimensiones política, administrativa y organizacional que permitan políticas de desarrollo sostenible. La solución a este problema requiere respuestas directas y concretas, con acuerdos políticos estratégicos y redes de colaboración sustentadas en “la emergencia de mecanismos más cooperativos; consensuales y democráticos” más allá de “las formas tradicionales (jerárquicas) de relación entre el Estado y sociedad” (Morata y Noferini, 2014: 4).

A pesar de diversas reformas legislativas para la democratización del poder público, este proceso ha sido obstaculizado por intereses políticos, clientelismos, paternalismos, cacicazgos y la persistencia de vicios, como la corrupción, en los espacios de interacción entre gobierno y ciudadanía. Estos problemas se deben, en gran parte, a la débil cultura democrática y a las asimetrías estructurales entre los tres niveles de gobierno (Massolo, 2019; Arroyo Alejandre y Guzmán Flores, 2008).

La situación de las entidades sociopolíticas locales en México presenta grandes contrastes, principalmente entre los municipios metropolitanos-urbanos, con dinamismo y capacidad administrativa, y los municipios pequeños-rurales, con poca o nula capacidad institucional en la dimensión política y administrativa, condición que dificulta su fortalecimiento, a pesar de tratarse de la institución más identificable e inmediata para la ciudadanía, incluyendo las interacciones con su entorno sociopolítico, pieza central de la GMN (Cabrero Mendoza, 2004; Cejudo, 2007). Las capacidades institucionales en la dimensión política incluyen la habilidad para generar cierto nivel de cohesión y cooperación al interior del ayuntamiento, canalizando demandas y proponiendo soluciones, además de representar los intereses sociales (Herrera Torres y Colín, 2014: 124). Al mismo tiempo, es oportuno señalar que dicho concepto también abarca el ejercicio eficaz y democrático del gobierno local, con énfasis en la inclusión de procesos participativos y en la democracia directa para la toma de decisiones, especialmente en asuntos de suma urgencia y complejidad, como la crisis climática y ambiental.

En el contexto del federalismo mexicano y de la debilidad institucional de los municipios, se puede avanzar gradualmente hacia la transformación de las unidades de gobierno en auténticos espacios de gobernanza. Esto supone, entre otros factores, que la ciudadanía recupere protagonismo en la esfera pública, es decir, se debe ampliar y profundizar la participación individual y colectiva de la ciudadanía, así como de otros actores en el espacio local (Arroyo Alejandre y Guzmán Flores, 2008). La participación se vislumbra como uno de los mecanismos para el fortalecimiento de las capacidades institucionales en el ámbito municipal tomando en cuenta los nuevos instrumentos de participación ciudadana y comunitaria, especialmente en las políticas de mitigación y adaptación al cambio climático.

El objetivo central de este apartado es analizar los componentes esenciales del andamiaje institucional del federalismo mexicano, específicamente aquellos elementos formales contemplados en la Constitución, los cuales, en teoría, también permean gran parte del entramado político-administrativo de los tres ámbitos de gobierno con énfasis en la protección ambiental y el cambio climático.

El diseño constitucional del federalismo mexicano asume, en diferentes grados, tres principales modelos organizacionales: jerárquico, dual y cooperativo, cada uno con distintos niveles de centralización, descentralización y recentralización, según la materia. En esa misma medida, existen diversos mecanismos institucionales formales que conectan las entidades federativas con los municipios. De manera general, se puede argumentar que predominan los primeros dos diseños constitucionales, provocando la marginación sistémica del denominado tercer orden de gobierno dentro de la estructura organizacional y funcional del federalismo. Este fenómeno se analizará con mayor detalle y matices en las siguientes páginas.

El primer modelo, el jerárquico, se sustenta en un orden jurídico y político organizado de manera vertical: federación, estado y municipio. Los principales elementos de este modelo se encuentran en un orden normativo inferior a la Constitución, pues ésta prevé un orden jurídico-político dual (poderes federales-poderes estatales) según el principio federativo establecido en los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM). Sin embargo, la legislación secundaria ha modificado estos arreglos constitucionales. Éste sería el caso de la Ley de Coordinación Fiscal, que establece un sistema nacional a través de convenios de coordinación con las entidades federativas, cuyo régimen resultó eficaz para la centralización política y financiera en el gobierno federal, particularmente en la presidencia de la república.

El modelo dual de distribución de poderes constitucionales se sustenta en dos grandes órdenes político-constitucionales, lo que da lugar a la configuración de dos jurisdicciones stricto sensu, cuyos componentes centrales están plasmados en el reparto de facultades entre la federación y las entidades federativas, según lo dictado originalmente en el artículo 124 de la Constitución.

En cambio, el modelo cooperativo encuentra sustento en el artículo 73 y otros preceptos constitucionales, cuya evidencia se observa particularmente en materia electoral y en el acceso a la información pública.

En el primer caso, el artículo 41 constitucional señala las facultades del INE en elecciones locales, así como sus atribuciones exclusivas respecto a los procesos electorales federales, precisando la posibilidad de que el citado organismo nacional asuma las funciones electorales, de consulta popular o revocación de mandato, que corresponde a los organismos públicos locales (OPLES) mediante los convenios respectivos. Este artículo también establece los mecanismos de coordinación entre ambas instituciones, incluyendo la delegación de funciones como capacitación electoral o fiscalización de partidos políticos o candidatos, así como la atracción de atribuciones propias de los OPLES por parte del Instituto Nacional Electoral.

En materia del derecho de acceso a la información pública, el artículo 6 de la CPEUM señala la competencia del INAI como una instancia de revisión de los recursos administrativos que interpongan los particulares en contra de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas. También tiene competencia en recursos de revisión de asuntos locales de trascendencia a petición de los mismos organismos.

Desde el federalismo ambiental destacan las siguientes brechas estructurales y funcionales:

Los múltiples arreglos institucionales en materia de recursos naturales presentan diversas fórmulas de distribución de competencias entre los tres ámbitos de gobierno, con distintos grados de acoplamiento, incluyendo la coordinación y colaboración intergubernamental. Por ejemplo, existe un gran contraste entre los diseños institucionales previstos en la Ley de Aguas Nacionales y la legislación correspondiente a otra clase de bienes ambientales como la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS). En el primer caso, si bien la administración stricto sensu de las aguas nacionales corresponde al ejecutivo federal, desde la gestión integral de los recursos hídricos (cuyos componentes clave están articulados con la sostenibilidad de los ecosistemas y el mantenimiento de los servicios ambientales de las cuencas hidrológicas), se prevé la creación de los consejos de cuenca, en cuya integración participan los gobiernos estatales y municipales, así como representantes de usuarios de agua y organizaciones de la sociedad civil. Estos órganos colegiados no están subordinados a la Comisión Nacional del Agua y en su integración se considera una participación de 50% de representantes de organizaciones ciudadanas y no gubernamentales, y 35% de gobiernos estatales y municipales. En cuanto a la LGDFS, bajo el principio constitucional de concurrencia, se distribuyen las competencias de la federación, entidades federativas y municipios (incluyendo las demarcaciones territoriales de la ciudad de México) para la gestión sustentable de los territorios forestales y el manejo de los respectivos ecosistemas. Destaca la posibilidad de ampliar la esfera de actuación de los gobiernos estatales, con la eventual participación de los municipios y pueblos originarios, en los programas para la prevención de incendios forestales o el manejo integrado de plagas y enfermedades que afectan los recursos forestales, en cuyo caso en la suscripción de los convenios de coordinación intergubernamental se incluye el criterio de capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales.

En el primer caso, destaca el predominio de arreglos institucionales más identificados con un federalismo de corte jerárquico y vertical, mientras que en los otros se percibe un carácter dual. Éstos reflejan aproximaciones hacia un federalismo más cooperativo o tripartito, cuya tendencia resulta más evidente en materia de cambio climático, sustentada formalmente en el SINACC. En cada uno de estos casos, las diferentes fórmulas de asignación de competencias, así como los mecanismos de coordinación intergubernamental, configuran grados diferenciados de articulación institucional entre los tres ámbitos de gobierno, particularmente en relación con el municipio. En otras palabras, estas áreas estratégicas para el desarrollo sostenible presentan tres grandes arreglos institucionales de carácter federativo: recursos naturales, protección ambiental y cambio climático.

Una de las principales consecuencias de estos arreglos es la fragmentación de los marcos institucionales, lo que deriva en un déficit estructural y funcional del federalismo ambiental. Este déficit representa un obstáculo para la configuración y construcción de las capacidades de la GMN en materia de cambio climático, lo que genera disfuncionalidades asociadas con la superposición jurisdiccional entre dos o tres niveles de gobierno.

Las fórmulas de asignación de facultades se traducen en brechas institucionales, las cuales, a su vez, se convierten en obstáculos para una eficaz coordinación intergubernamental en el marco del SINACC, cuyos principales componentes son: a) el desarrollo de capacidades para la adaptación y mitigación del cambio climático a nivel estatal y municipal; b) la integración de programas gubernamentales (incluidos los PACMUN); c) el Sistema de Información sobre el Cambio Climático a cargo del Instituto Nacional de Estadística y Geografía; d) el Inventario Nacional de Emisiones, operado por el INECC, junto con los inventarios estatales, el Registro Nacional de Emisiones (RENAE) y los registros estatales.

El actual andamiaje institucional del SINACC presenta diversas brechas institucionales en áreas clave para la gobernanza ambiental y climática, cuya implementación es fundamental para lograr la meta de mantener una temperatura promedio global inferior a 1.5 °C. La construcción de capacidades institucionales en los municipios se torna aún más crítica, dado que históricamente tienen el mayor déficit en aspectos organizacionales, financieros y tecnológicos.

Una particularidad de este programa es su temporalidad de una década, además de ser un instrumento pionero en el ámbito local, aprobado tan sólo un año después de la entrada en vigor de la LGCC (2012). En cuanto a los componentes relativos a las brechas institucionales en el marco del SINACC, destacan:

Construcción de capacidades. El PACMUNA refiere dos clases de capacidades: la dimensión programática y la dimensión jurídica-normativa. La primera se refiere a los instrumentos que contemplan acciones de mitigación y adaptación al cambio climático, tales como el plan municipal de desarrollo, el programa de desarrollo urbano municipal, el de ordenamiento ecológico del territorio, los atlas de riesgo y los programas de desarrollo económico local. La segunda dimensión se refiere al grado de integración de los factores relacionados con el cambio climático en los reglamentos, bandos de gobierno y otros instrumentos normativos municipales. El PACMUNA también incluye las respectivas áreas responsables de las distintas estrategias y acciones de mitigación y adaptación, así como las posibles fuentes de financiamiento. Sin embargo, no se encontraron componentes vinculados con la participación social y ciudadana, ni mecanismos de colaboración con el sector privado o con organizaciones de la sociedad civil.

La elaboración del primer PACMUN fue una iniciativa de ICLEI-Gobiernos Locales por la Sustentabilidad y el entonces Instituto Nacional de Ecología. En este proceso, además del ayuntamiento, también participaron el Consejo Municipal de Protección a la Biodiversidad y Desarrollo Sostenible (CMPBDD), la Facultad de Estudios Superiores Iztacala de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) diversas organizaciones empresariales y la sociedad civil.

Mediante el acuerdo publicado en la Gaceta Oficial Municipal del 27 de enero de 2023, el Ayuntamiento aprobó el segundo Plan de Acción Climática (PACMT, 2023), cuyos componentes clave son:

Construcción de capacidades institucionales. Señala de manera genérica la legislación relacionada sin detallar cómo se articula con las acciones y estrategias. No obstante, en el componente organizacional, destaca la creación del Consejo Municipal de Cambio Climático (CMCC) como el órgano responsable de la coordinación de las políticas públicas con las distintas dependencias de la administración local. El programa también hace una referencia escueta a la participación social, pero sin mayores niveles de articulación con las políticas públicas. Lo más destacable es la participación de sectores productivos y académicos en órganos colegiados como el CMPBDD y el CMCC.

El PACDCM (2015-2018) fue publicado el 21 de noviembre de 2017 en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México. Este programa establece una alineación general con el marco jurídico conformado por la LGCC y la Ley de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático y Desarrollo Sustentable del Distrito Federal, así como con la ENCC. En el apartado de acciones de adaptación, destaca el programa de separación de residuos sólidos y erradicación de tiraderos clandestinos, el cual prevé la vinculación con empresas recicladoras, así como la inclusión de la participación social, principalmente a través de comités vecinales. En este mismo rubro, se contempla la operación de la Comisión de Evaluación de Asentamientos Humanos Irregulares, que cuenta con la participación de la Secretaría de Gestión de Riesgos y Protección Civil y la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México.

Milpa Alta fue una demarcación pionera en la elaboración del primer PACMUN en la ciudad de México al aprobar el primer instrumento programático, que fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 5 de octubre de 2015. A pesar de que la alcaldía aprobó un nuevo PACC (2021-2024), su contenido denota una pobreza teórica-metodológica y lo único que deja claro es que se trata de un instrumento elaborado sólo para cumplir una exigencia formal y mostrar una ‘voluntad política’, pues no desarrolla programas, acciones ni estrategias específicas. Quizá lo más rescatable sea la identificación de las unidades encargadas de su ‘implementación’ (Dirección General de Planeación del Desarrollo y Dirección de Medio Ambiente y Sustentabilidad), así como de las áreas operativas responsables de su ejecución (cuatro jefaturas de unidad departamental y un líder coordinador de proyectos).

Por lo demás, en el citado programa, no existe ninguna referencia a la coordinación con otras agencias gubernamentales ni a los procesos de participación social, ciudadana y comunitaria en las políticas y acciones de mitigación o adaptación al cambio climático.

El PACCT incorpora estrategias vinculadas con la GMN, especialmente mediante la implementación de la planificación estratégica conocida como Modelo de Incidencia para la Elaboración de Programas Municipales de Adaptación al Cambio Climático (PMACC), que incluyó la participación de los siguientes actores: grupos de trabajo técnico (integrado por la alcaldía, comisariados ejidales y la red de mujeres rurales), grupos de colonos de las zonas urbanas de la demarcación, Pronatura México A. C., Grupo México y grupos de agricultores y ganaderos de la demarcación.

También se articula con la Agenda 2030 de la ONU, destacando la importancia de la gobernanza en los PACC para fomentar la transformación de los procesos sociales y las estructuras institucionales con la finalidad de construir comunidades más resilientes, y se refiere al Programa de Acción Climática de la Ciudad de México 2014-2020 únicamente para señalar las diferencias metodológicas entre ambos instrumentos.

En relación con la construcción de las capacidades institucionales para la gobernanza, destaca la incorporación de la participación social en las políticas y acciones de adaptación. Dentro de las estrategias de implementación, se considera la participación del Consejo de Adaptación al Cambio Climático en la planificación y presupuestación de la alcaldía; la suscripción de convenios de colaboración con las organizaciones participantes; la asesoría de Pronatura México A. C., principalmente para el programa de revegetación urbana; así como la participación de Grupo México, fundamentalmente en la donación de plantas para el programa de revegetación urbana.

El PMACC contempla los siguientes indicadores de capacidad institucional:

Coordinación intergubernamental e interinstitucional. Incluye un índice de gobernanza policéntrica conformada por un consejo local de adaptación, un grupo de expertos y grupos de trabajo; también están presentes los acuerdos multinivel y una multiplicidad de actores, así como iniciativas para la articulación de agendas a nivel local, estatal y nacional, y espacios para incrementar la participación social. Sus principales líneas de acción son la participación de autoridades con alto nivel de incidencia en la toma de decisiones; la intervención de actores centrales; los recursos compartidos y complementarios; y la innovación en el diseño de las políticas.

La revisión de los PACMUN de algunos de municipios y alcaldías de la ZMVM revela que el SINACC no ha contribuido al desarrollo de las capacidades institucionales a nivel local, ya que las pocas municipalidades donde este programa existe ha sido posible con apoyo de instituciones que no se encuentran articuladas en dicho sistema. Esto supone una falta de anidamiento básico para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas, generando un vacío en la capacidad de gobernanza climática municipal.

Además, a pesar de que desde 2021 la Secretaría de Medio Ambiente inició un proceso de apoyo técnico para que las 16 demarcaciones elaboraran sus respectivos PACMUN, en el caso de la ciudad de México, las evidencias revisadas apuntan que, hasta mediados de 2024, únicamente Milpa Alta había elaborado un nuevo instrumento. El PACC de Cuajimalpa sigue siendo el de 2017, mientras que Tláhuac y Xochimilco elaboraron un programa específico en materia de adaptación al cambio climático.