Este trabajo aborda el tema de la rendición de cuentas municipal. En la literatura se ha señalado que el cumplimiento con los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas fortalece la gestión pública, al facilitar información que permitiría orientar, de mejor forma, los programas presupuestarios y las políticas públicas en beneficio de la ciudanía; además, consolida la democracia, al poner a disposición de diversos actores el escrutinio de los datos financieros y las cuentas públicas. Si bien existen argumentos en favor de la promoción de la rendición de cuentas municipal, también se han identificado grandes retos para su cumplimiento.

La pregunta rectora de esta investigación fue: ¿qué retos encuentran los municipios mexiquenses para cumplir con sus obligaciones de información y contribuir con la rendición de cuentas y la transparencia? Algunas preguntas secundarias fueron: ¿la rendición de cuentas municipal es más frecuente en las grandes ciudades y las metrópolis?, ¿el grado de marginación del municipio está asociado con la debilidad institucional?

Entre los grandes retos, es de uso común argumentar que la rendición de cuentas municipal es más frecuente en las ciudades y los gobiernos metropolitanos. Se asume que los gobiernos municipales de zonas rurales o los que presentan mayores niveles de marginación son aquellos a los que su acceso ha obstaculizado la normalización en el uso de los mecanismos de rendición de cuentas, debido a que carecen de conectividad u otros menesteres. Así, se da por sentado que el grado de marginación está asociado con una debilidad institucional, quizás histórica, de los aparatos administrativos.

En el presente documento nos gustaría poner a prueba tres tesis que consideramos de uso común al referirnos a los gobiernos municipales: la relación entre rendición de cuentas y urbanización, marginación y capacidades institucionales. En el primer apartado describimos el problema que se ha identificado, a partir de la legislación orientada hacia la rendición de cuentas municipal y algunos de los desafíos en el uso del principal mecanismo de reporte de gasto federalizado: el Sistema de Reporte de Recursos Federales Transferidos. En el segundo apartado nos acercamos a la necesaria definición de rendición de cuentas horizontal y su importancia en el contexto de la descentralización, como un insumo para la evaluación de la gestión del desempeño. En el tercer apartado pretendemos operacionalizar una serie de variables que permitirán aproximarnos al análisis de las hipótesis planteadas. Se utilizan, para la metodología, una serie de métricas validadas por excelentes investigadoras e investigadores, así como por organismos públicos nacionales.

Los resultados que arrojaron los análisis nos permiten asumir que no existe evidencia empírica que respalde lo que hemos llamado las tres tesis equivocadas sobre la rendición de cuentas municipales. Con datos para los municipios mexiquenses de los años 2014 a 2021 -que son los que se encuentran disponibles-, hemos logrado identificar una tendencia entre los registros de proyectos de gasto y el tamaño de población, pero no así con la tipología urbano/ rural, con el nivel de rezago social o, incluso, con el nivel de capacidades institucionales. La conclusión a la que se llega es que no existe evidencia para asumir que la ruralidad, la marginación o la debilidad institucional son sinónimos de opacidad, de falta de voluntad para que los gobiernos municipales se abran a la transparencia y mucho menos para que hagan uso de los mecanismos de rendición de cuentas. Se pretende, con el presente documento, motivar a la nueva generación de investigadoras e investigadores a superar prejuicios que se tienen en torno a la composición municipal y dar paso al análisis con datos concretos y evidencia empírica.

Desde las últimas décadas del siglo pasado y hasta la fecha, hemos visto un impulso generalizado en distintos países para fortalecer los marcos jurídicos y normativos que regulan las distintas etapas del ciclo presupuestario. La intención detrás de estas reformas ha sido que los presupuestos públicos tengan un rol más activo entre las acciones gubernamentales, las prioridades de desarrollo (Armijo y Espada, 2014) y la consolidación de la democracia (Tumi Quispe, 2020). En la mayoría de países se ha perseguido un objetivo común: que la información gubernamental sea un insumo para la mejora de la gestión pública y la rendición de cuentas (Armijo y Espada, 2014).

La rendición de cuentas es un acto comunicativo, en el que se ofrece alguna forma de relato sobre una acción, un hecho o un fenómeno concreto; por ello, “constituye un proceso social de construcción y negociación de una visión de la realidad” (Pineda Pablos et al., 2007), a la vez que permite la interacción en un contexto de transparencia, que implica control y vigilancia de los resultados del proceso lógico que deberían ser alcanzados, y sobre el cual debe ser evitada cualquier desviación (Arellano-Gault, 2015). En un ambiente democrático, donde diversos actores participan de forma medianamente coordinada para alcanzar objetivos comunes (García del Castillo, 2020), la transparencia y la rendición de cuentas son eslabones más para la consolidación de la democracia (Cadena Inostroza, 2015; Tumi Quispe, 2020). De esta manera, “todos los actos oficiales realizados por funcionarios públicos y políticos, deben ser conocidos por todos” (Cadena Inostroza, 2015, 11), en lo que podríamos llamar el principio de máxima publicidad (Duque Botero, 2020).

En estricto sentido, la rendición de cuentas municipal es mandatada por una variedad de ordenamientos, cuyos propósitos van desde la fiscalización hasta la regulación del uso y los destinos del gasto (Ugalde, s.f.; Cejudo y Ríos, 2010). El mayor sesgo de la rendición de cuentas municipal se orienta hacia el control del ejercicio del gasto (Cejudo y Ríos, 2010). El propósito ha sido construir mecanismos que eviten la corrupción, a partir de un mayor acceso a la información pública, que permita la fiscalización y la evaluación del desempeño, y que arroje un mejor sistema de responsabilidad hacendaria (Merino Huerta, 2015).

En México, se cuenta con una legislación federal y general orientada hacia la rendición de cuentas subnacional (entidades federativas) y local (municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México), establecida en los siguientes instrumentos jurídicos:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en 2017, con última reforma en 2022. La rendición de cuentas se menciona relativa a la tarea fiscalizadora de la Auditoría Superior de la Federación (art. 6, apartado A, fracc. VIII), a los organismos y empresas productivas (art. 25) y al Sistema Nacional Anticorrupción (DOF, 2023a).

Las cuentas públicas incluyen información sobre los ingresos, egresos, deuda, adeudos de ejercicios fiscales anteriores, financiamientos a corto plazo, entre otros elementos financieros. Con base en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, el Conac ha establecido lineamientos, normas y clasificaciones para integrar la cuenta pública anual que presentan los gobiernos municipales, entre los que destacan, en materia de finanzas públicas, los siguientes:

Acuerdo por el que se establece la Clasificación Administrativa (DOF, 2011a), publicado en el DOF el 7 julio de 2011: tiene como propósito identificar las unidades administrativas a través de las cuales se realiza la asignación, gestión y rendición de los recursos financieros públicos. También, establece las bases institucionales y sectoriales para la elaboración y análisis de las estadísticas fiscales, organizadas y agregadas, mediante su integración y consolidación.

No obstante, los análisis de las cuentas públicas previos a 2010 demostraron que la calidad de la información no era suficiente para controlar, evaluar y rendir cuentas (Sour, 2007; Pineda Pablos et al., 2007; Merino, 2009). A partir de las consideraciones anteriores, se reformaron diversas disposiciones, tales como la Ley General de Contabilidad Gubernamental y, en 2007 y 2012, el artículo 85 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para establecer un mecanismo de información trimestral en el que los ejecutores de gasto federalizado brinden los datos relativos al ejercicio, destino y resultados obtenidos con respecto de los recursos federales que les sean transferidos. Dicho mecanismo quedó reglamentado en el DOF el 25 de abril de 2013, con la publicación de los “Lineamientos para informar sobre los recursos federales transferidos a las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales del Distrito Federal, y de operación de los recursos del Ramo General 33” (DOF, 2013b), cuyo contenido tuvo la intención de mandatar la obligación de informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos respecto del gasto federalizado; a partir de estos lineamientos se creó la plataforma del Sistema de Formato Único, que actualmente lleva el nombre de Sistema de Reporte de Recursos Federales Transferidos (SRFT).

El SRFT se diseñó como parte del Portal Aplicativo de la SHCP¹ y consta de cuatro carpetas, en las que los ejecutores de gasto registran los momentos contables del destino del gasto, la información georreferenciada de los proyectos de ejercicio del gasto, el avance de metas e indicadores y los reportes de las evaluaciones externas. Estos registros sirven como insumo para los anexos financieros de los Informes Trimestrales al Congreso de la Unión (SHCP, s.f.). En un primer momento, los ejecutores de gasto estatales y municipales cargan la información, que es validada o rechazada por dependencias coordinadoras estatales y, posteriormente, por dependencias coordinadoras federales. Los órganos de fiscalización locales y federal tienen acceso a estos registros y pueden utilizarlos como insumos para el trabajo de auditoría.

La Auditoría Superior de la Federación (ASF, 2020) establece que la información reportada en el SRFT por parte de los ejecutores de gasto locales debe tener las siguientes características:

Homogeneidad: la información debe ser comparable entre ejecutores de gasto.

Desde el punto de vista de las dependencias coordinadoras federales, la ASF identifica al menos un área encargada de la gestión de los reportes del SRFT para validar los registros que capturan los ejecutores de gasto locales. En el año 2020, a nivel nacional, sólo 42.6% de los municipios cumplió con el registro en el módulo Destino del Gasto; entre 50 y 75% de los municipios cumplió con el registro en el módulo Ejercicio del Gasto; y solamente 70% de los municipios cumplió con el registro en el módulo de Indicadores (ASF, 2020). Por ello, la ASF sugirió lo siguiente: “[L]o anterior manifiesta que si bien existe revisión en la información revisada, se requiere mayor control y supervisión por parte de las coordinadoras de los fondos para tener mejor calidad en la información que se presenta en el SRFT” (ASF, 2020, p. 35).

Pese a que existe el SRFT como mecanismo establecido por la SHCP para el registro de los proyectos de gasto estatales y municipales, diversos ejecutores de gasto han hecho un uso diferenciado de la herramienta. En el caso de municipios, han sido principalmente urbanos, capitales de estados y metropolitanos los que más han utilizado el SRFT para reportar sus momentos contables por cada proyecto de gasto. También hay municipios que nunca han entrado a la plataforma y no han hecho registro alguno de sus proyectos.

En el caso del Estado de México, se observa que Toluca de Lerdo ha hecho 517 registros de proyecto de gasto desde 2014 y hasta 2021; Ixtapaluca cuenta con 386 registros; Ecatepec de Morelos, con 155; mientras que Chiconcuac, Isidro Fabela, Jiquipilco, Nopaltepec, Temascalapa, Texcaltitlán, Texcalyacac y Tultepec no cuentan con ninguno.² Sin duda alguna, no contar con registros no implica que estos municipios carezcan de proyectos. Probablemente existan proyectos de gasto que dichos municipios no están dando a conocer a sus pares de otros órdenes de gobierno a través del SRFT. En este sentido, realizar proyectos de gasto, así como el reporte de cada uno de ellos, sería lo deseable en un contexto de rendición de cuentas.

Cejudo y Ríos (2010) argumentan que la capacidad técnica de la burocracia municipal es fundamental para garantizar la rendición de cuentas. En un orden similar de ideas, Ugalde (s.f.) asegura que uno de los principales retos para la rendición de cuentas municipal es la falta de capacidad administrativa. El autor argumenta que carecer de un sistema interno que realice la función de organización del gasto limita la eficiencia del cuidado en la asignación del mismo. Solamente en los municipios urbanos medios y grandes se identifican funciones de gestión financiera (Ugalde, s.f.; Cabrero Mendoza, 2000) mientras que “el resto sólo ejecuta funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisa” (Ugalde, s.f.: 38).

El nivel de eficacia de la rendición de cuentas municipal se considera limitado, intermitente y de poca confiabilidad (Ugalde, s.f.), ya que se ha limitado a la presentación superficial o genérica de datos poco detallados (Tumi Quispe, 2020). Asociado con la capacidad administrativa limitada, Cejudo y Ríos (2010) afirman que entre los municipios mexicanos se desconoce la normatividad, lo que implica su incumplimiento. A partir de un análisis con los órganos relativos al acceso a la información, los autores consideran que los gobiernos municipales son los sujetos obligados que presentan mayores reticencias para transparentar la información. Algunas de las razones que podrían explicar esta opacidad, de acuerdo con los autores, son: la distancia y la difícil comunicación, falta de difusión del derecho a la transparencia, ausencia de comisiones y de procedimientos establecidos en la ley, falta de capacitación del personal municipal, portales de internet con información insuficiente, falta de voluntad política, falta de capacidad técnica y humana, diversidad de realidades, entre otros.

Al parecer, la magnitud de la tarea rebasa la capacidad de algunos municipios, lo que, aunado a las dificultades de la coordinación interna, presenta un gran reto para la rendición de cuentas municipal (Cejudo y Ríos, 2010). Resultado de ello ha sido un sistema de rendición de cuentas municipal emergente (Pineda Pablos et al., 2007), frágil (Cejudo y Ríos, 2010) y limitado (Ugalde, s.f.). Para Cabrero Mendoza (2022), la relación entre marginación y debilidad institucional cobra mayor importancia, toda vez que podría darse el caso de una dicotomía entre regiones desarrolladas -que vienen del contexto urbano y de ciudades- y regiones intrascendentes -que vienen del contexto rural, de bajo nivel de desarrollo y que no se logren incorporar a la sociedad del conocimiento-. Esta idea no es nueva; desde los años sesenta del siglo pasado se ha considerado que el ritmo de desarrollo en América Latina ha sido desigual y ha estado circunscrito a las ciudades, mientras que las zonas campesinas se han estancado en la miseria (Myrdal, 1964) o han dado paso a una marginación municipal heterogénea (Vargas y Cortés, 2014).

Según lo dicho, pareciera que existe una tendencia a pensar que la ruralidad está asociada con la marginación, al igual que con la debilidad institucional, por lo que podría parecer lógico asumir que la rendición de cuentas guarda una relación con esas características. En este punto, podemos identificar las tres tesis que serán puestas a prueba:

La rendición de cuentas municipal tiene relación con el grado de urbanización del territorio.

Los gobiernos municipales actúan simultáneamente en tres arenas: la dinámica interna entre las áreas mismas del gobierno, la interacción intergubernamental con el gobierno del estado y el gobierno federal, y la interacción con el ciudadano (Cejudo y Ríos, 2010). Con Schedler (1999) podemos comprender el concepto de rendición de cuentas de una forma bidimensional. Por una parte, el concepto contiene una carga responsiva (answerability), toda vez que, quien rinde cuentas, informa sobre sus decisiones y ofrece una explicación de las razones que motivaron tal deliberación. Por otra parte, contiene una carga aplicativa (enforcement), en la que se establecen incentivos positivos y negativos (Schedler, 1999; Fox, 2006). Adicional a las dimensiones expuestas por Schedler, Fox (2006) añade que la rendición de cuentas posee dirección: puede ser vertical y orientarse de arriba hacia abajo - por ejemplo, entre los líderes y sus votantes- o de abajo hacia arriba, entre los miembros del staff y sus directivos, lo que da paso a las poliarquías democráticas (O’Donnell, 1997). O’Donnell (1997) llamará rendición de cuentas horizontal a la existencia de organismos estatales legalmente habilitados para fiscalizar, sancionar penalmente o destituir a funcionarios públicos de otras dependencias estatales.

Dentro del fenómeno organizativo, se han construido instrumentos que permitan regular las interacciones, con el objetivo de alcanzar cierta cooperación. Esta interacción regulada pretende un punto medio entre la autonomía de los agentes libres y la consecución de objetivos comunes (Crozier y Friedberg, 1990), con una racionalidad intencionada (Simon, 1972). En un contexto de descentralización, como es el federalismo fiscal mexicano, los actores requieren de una adaptación de la actuación administrativa (Subirats, 1993; García del Castillo, 2020) basada en dinámicas de institucionalización de las reglas y de los procedimientos elaborados (Lascoumes y Le Galès, 2014). Dentro de esta institucionalización surgió una política de descentralización que otorgó, a los municipios, a finales del siglo pasado, atribuciones que tradicionalmente no eran de su competencia, pero que proporcionaron un espacio orientado hacia la evaluación del desempeño gubernamental (Sánchez Bernal et al., 2015).

Esta orientación hacia la evaluación del desempeño se construyó a partir de tres funciones: el perfeccionamiento o mejora de las acciones gubernamentales, la rendición de cuentas y la ejemplificación para acciones futuras (Bustelo Ruesta, 2011; Stufflebeam y Shinkfield, 1987). La rendición de cuentas, como función de la evaluación, establece un criterio básico para ponderar los resultados de la gestión gubernamental, a la luz de los compromisos establecidos en el proceso de planeación democrática (Bustelo Ruesta, 2011).

El ciudadano tiene derecho a conocer en qué se gastan los recursos públicos, pero también los distintos órdenes de gobierno tienen la responsabilidad de saber en qué se ejercen los gastos federal y federalizado. La rendición de cuentas, al igual que la evaluación, contribuyen a la disminución de la incertidumbre, tanto de los tomadores de decisión como de la ciudadanía sobre los resultados alcanzados de los programas presupuestarios y las políticas públicas (McDavid et al., 2019).

En cuanto al proceso de rendición de cuentas, podría ocurrir alguno de estos dos escenarios: 1) acciones correctas que ocurren dentro del marco de la legalidad; o 2) acciones eficaces pero inaceptables (Pineda Pablos et al., 2007). En este sentido, el reto es crear un diseño institucional que propicie la rendición de cuentas y, a la vez, permita la discusión en torno al desempeño gubernamental (Cejudo y Ríos, 2010; Cejudo y Ríos, 2011; Cejudo et al., 2009; Pineda Pablos et al., 2007). La rendición de cuentas horizontal se fortalece con legislación, institucionalización y uso eficaz de los mecanismos que permitan transparentar el uso de los recursos públicos y, al mismo tiempo, de la supervisión constante de las distintas dependencias coordinadas de los diferentes órdenes de gobierno.

En el documento “Rendición de cuentas en la gestión del gobierno municipal de Puno-Perú (2011-2018)”, Tumi Quispe (2020), de la Universidad Nacional del Altiplano en Perú, analiza los mecanismos de rendición de cuentas en el gobierno municipal de Puno, Perú, desde un enfoque cualitativo; concluye que la rendición de cuentas en el gobierno municipal ha tenido un carácter parcial y poco representativa.

En el caso de Costa Rica, Álvarez Sánchez (2012), de la Universidad Estatal a Distancia, presenta el documento “Hacia la eficiencia en la gestión municipal”, en donde parte de una metodología mixta para evaluar la eficiencia de los gobiernos locales bajo la metodología de gestión financiera establecida por la Contraloría General de la República de Costa Rica. La conclusión de la investigación es que los gobiernos municipales evaluados desvinculan la planeación estratégica con las acciones gubernamentales, al no establecer estrategias de recursos humanos, no utilizar las tecnologías de la información o los sistemas establecidos de gestión, por lo que la rendición de cuentas es limitada.

El caso chileno es estudiado por Ruz et al., (2014) en “Planes de Desarrollo Comunal: propuestas para mejorar su efectividad como instrumento de planificación, participación y rendición de cuentas municipal”, publicado por la Pontifica Universidad Católica de Chile. En la investigación, los autores parten del análisis de los Planes de Desarrollo Comunal, establecidos como instrumentos de planeación estratégica en la Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades; concluyen que los 365 municipios chilenos tienen una importante heterogeneidad en la elaboración de instrumentos de planeación, pero la mayoría orienta sus sistemas de rendición de cuentas en el uso de los recursos y sus presupuestos.

Las cuentas públicas fueron analizadas por Pineda Pablos et al. (2007), en el artículo “Democratización y rendición de cuentas. El caso de la revisión de las cuentas públicas municipales en Sonora”. Para Sonora, los autores señalan que la revisión de objetivos y metas se redacta en los informes de cuentas públicas de forma superficial e insuficiente. A partir de la revisión física de los informes, señalan que varios carecían de los expedientes técnicos de las obras asignadas por los gobiernos municipales. Por último, apuntan que para 2007 no había criterios claros para aprobar o rechazar alguna cuenta pública presentada al Órgano Superior de Fiscalización de la entidad federativa.

El análisis específico del SRFT fue realizado por Arias Arias et al. (2021), quienes presentaron la ponencia “La importancia de la evaluación en la toma de decisiones de política pública en materia de desarrollo social: el caso del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social” en la Conferencia Internacional de Evaluación, convocada por la Academia Nacional de Evaluadores de México. Los autores identifican una desvinculación entre el SRFT y la Matriz de Inversión para el Desarrollo Social establecido por la Secretaría de Bienestar del Gobierno Federal (antes Secretaría de Desarrollo Social). Adicionalmente, proponen una evaluación para valorar la calidad y la veracidad de la información reportada en ambos mecanismos que incluya trabajo de campo.

En el contexto de la pandemia, Hernández González (2021) publicó el capítulo “Evaluación a fondos federales (del Ramo 33) para las políticas sociales en Veracruz, México: avances y perspectivas en tiempos de la Covid-19”, en donde relata los cambios producidos en la agenda de trabajo del Programa Anual de Evaluación del Estado de Veracruz y sus municipios. En materia del SRFT, se señala que las actividades de reporte y registro en el módulo de Evaluaciones se pospusieron debido al contexto de la pandemia entre los meses de marzo y agosto de 2020. Derivado de un convenio de colaboración entre el Gobierno del Estado de Veracruz y la Universidad de Xalapa, se cumplió con el trabajo de evaluación externa.

Toda vez que en esta investigación nos interesa abordar la rendición de cuentas horizontal, que es aquella que ocurre entre dependencias públicas con la intención de fiscalizar, controlar o evaluar el desempeño del gasto, utilizaremos los datos disponibles de la SHCP, que son producto del registro de los ejecutores de gasto en el SRFT y que se encuentran en la plataforma de Transparencia Presupuestaria, dentro del módulo de Datos Abiertos (Transparencia Presupuestaria, s.f.). Ya que los lineamientos que mandatan la obligación de informar sobre el ejercicio y el destino del gasto fueron publicados en 2013, se tiene información disponible desde 2014. Los últimos registros disponibles corresponden a 2022.

Trimestralmente, los ejecutores de gasto realizan la carga de datos, que es validada por dependencias coordinadoras estatales y federales. Por lo tanto, hay cuatro registros por cada ejercicio fiscal y un quinto registro que corresponde al informe definitivo. De los informes definitivos, se tienen disponibles desde 2014 hasta 2021; dichos informes definitivos se encuentran disponibles en formato Excel® y serán la materia prima para esta investigación.

Los ejecutores de gasto registran cada proyecto de gasto, ya sea corriente o de inversión, y le asignan un folio único a cada uno. Este folio permite la identificación de cada proyecto de gasto en los informes. Cada registro contiene información relativa al municipio, ejecutor de gasto, fuente de financiamiento, tipo de gasto (corriente o de inversión) y los montos por cada uno de los momentos contables: aprobado, modificado, comprometido, devengado, ejercido y pagado. Por último, se incluyen observaciones por parte del capturista o del revisor que haya validado la información.

En cada municipio existen distintos ejecutores de gasto, que pueden ser dependencias públicas, universidades, órganos desconcentrados, entre otros. No obstante, la captura de la información de los registros se debe realizar trimestralmente, con la intención de dar cumplimiento a los lineamientos y las legislaciones federal y local. La obligatoriedad también incluye a los ejecutores de gasto estatales.

Ya que esta investigación tiene como objetivo profundizar en el análisis de los municipios mexiquenses, se tomarán solamente los datos registrados por los municipios del Estado de México; éste cuenta con 125 municipios, con distintos tamaños de población, niveles de desarrollo y pueden ser metropolitanos, urbanos o rurales. De esta gran variedad, nos interesarán algunas características, que a continuación se exponen.

Como variable dependiente se construirá un dato a partir de la cantidad de registros realizados por los ejecutores de gasto municipales y que se encuentran disponibles en las bases de Transparencia Presupuestaria. Empero, la cantidad de proyectos está influida por el tamaño del presupuesto de cada gobierno municipal, que, a su vez, está influido por la cantidad de población y por su nivel de rezago social, medido por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

Dos principales fuentes de financiamiento del gasto federalizado son el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (Fortamun), ambos del Ramo General 33. El FISM tiene como factor determinante para su asignación el nivel de pobreza y marginación, medido por Coneval. El Fortamun, por otra parte, tiene como factor determinante para su asignación el tamaño de población, medido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi).

Por lo anterior, la variable que construiremos a partir de los datos disponibles será ponderada por el tamaño de habitantes de cada municipio, con base en el último conteo de 2020. Es decir, la variable proxy para acercarnos al estudio de la rendición de cuentas será la cantidad de registros de gasto a nivel municipal sobre cada 100,000 habitantes, dando así una cifra ponderada ante el tamaño de población. Aquí habría que señalar algunas limitaciones: 1) los registros pueden tener montos asignados que dependen de los tamaños de los proyectos, por ejemplo, estaríamos comparando proyectos de 10,000 pesos contra proyectos de cientos de millones de pesos; 2) los registros pueden corresponder a proyectos multianuales de mayor envergadura; 3) no por tener más registros un municipio tiene mayor rendición de cuentas; 4) no por tener menos registros, un municipio tiene un menor desempeño gubernamental, y 5) la cantidad de registros debería corresponder a la cantidad de proyectos reportados en la cuenta pública municipal.

Para superar las limitaciones antes mencionadas, debemos señalar que, toda vez que la asignación de gasto público federalizado se orienta principalmente al fortalecimiento de las haciendas municipales, para dar cumplimiento a sus obligaciones constitucionales y que permitan, de manera paulatina, ayudar a sus comunidades a superar la pobreza, existe una relación directa con las responsabilidades municipales. Por ello, independientemente de los grandes proyectos multianuales, los gobiernos municipales deben, de forma constante, asignar recursos a proyectos de bacheo, electrificación, mantenimiento de infraestructura, pago de salarios y servicios personales de los funcionarios públicos, entre otros, por lo que sí deberá existir una relación entre la cantidad de registros de proyectos y el tamaño de población. Por lo que la variable construida entre la cantidad de registros por cada 100,000 habitantes servirá para aproximarnos a un nivel muy mínimo de rendición de cuentas municipal, que sería aquél en el que medimos qué tan activos se encuentran los municipios en las plataformas de registro de los proyectos de gasto.

Este indicador de cantidad de proyectos sobre cada 100,000 habitantes nos aproximará a la relación entre el tamaño poblacional y si es relativamente proporcional con las actividades fundamentales de la rendición de cuentas horizontal. Ya que a mayor proporción de habitantes se recibe más presupuesto por Fortamun y, a su vez, mayor cantidad de población requiere de mayor atención por parte del gobierno municipal, se esperaría que exista una relación directa entre el tamaño de población y la cantidad de registros de cada municipio en la plataforma del SRFT.

Diversas hipótesis secundarias se plantearon en la revisión de literatura, pero principalmente nos interesan tres de ellas: a) la relación entre rendición de cuentas con la composición urbano/rural del municipio, b) su nivel de desarrollo/ marginación y c) su capacidad institucional o administrativa. En este orden de ideas, la variable construida será puesta a prueba como variable dependiente ante otras que se requerirán para los análisis secundarios. Se explican, a continuación, cada uno de los análisis.

El primer análisis se hará en torno a la relación rendición de cuentas y el tipo de municipio. Para ello, se recurrirá a la tipología establecida por Pérez Rasgado (2014) para diferenciar a los municipios metropolitanos, urbanos, en proceso de transición de lo rural a lo urbano, rurales y marginados. En Tipología del municipio mexicano para su desarrollo integral, Fernando Pérez Rasgado define cada categoría de la siguiente forma:

Municipio Metropolitano. Más del 50% de la población habita en localidades con más de 100,000 habitantes y la población general es mayor a los 150,000 habitantes.

La primera hipótesis tendría, entonces, que tratarse como una dispersión simple entre la variable dependiente que hemos construido (registros sobre cada 100,000 habitantes) contra el tipo de municipio. Si lo que afirma Ugalde (s.f.) es cierto, entonces veríamos una relación directa entre el tipo de municipio y la cantidad de registros en el SRFT. De esta forma, se esperaría que los municipios metropolitanos y urbanos tengan proporcionalmente una mayor cantidad de registros en el SRFT que los municipios rurales, en transición y marginados.

El segundo análisis se hará entre la variable dependiente construida y el nivel de rezago social medido por el Coneval (2020). Para ello, se utilizará el Índice de Rezago Social (IRS), cuya última estimación corresponde a 2020. El IRS se construye a partir de indicadores de escolaridad, salud, condiciones de vivienda, activos en el hogar y prestación de servicios públicos. Es una medida normalizada que permite ubicar el nivel de rezago de cada municipio en comparación con la media de la muestra (Coneval, 2021). El Coneval proporciona los datos de dos formas: el dato en bruto del IRS, que va desde los negativos, pasando por cero y hasta los positivos, así como una categorización a partir de la técnica de estratificación de Dalenius y Hodges (1959), que da como resultado niveles de muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto rezago social. En caso de que existiera una relación entre la rendición de cuentas horizontal y el nivel de rezago social, veríamos que los municipios con datos negativos o cercanos a cero tendrían mayor cantidad de registros por cada 100,000 habitantes que el resto de los municipios, en el primer escenario; en el segundo, veríamos que los municipios categorizados como muy bajo y bajo nivel de rezago social tendrían la mayor cantidad de registros por cada 100,000 habitantes.

El tercer y último análisis se hará entre la variable dependiente y el nivel de capacidad institucional medido a través del Índice de Capacidades Institucionales Municipales (ICIM) (Huerta y Vanegas, 2020; Huerta et al., próximamente). El ICIM integra indicadores relativos a las capacidades gubernamentales, variables socioeconómicas, autonomía financiera, escolaridad de los funcionarios públicos, entre otros (Huerta y Vanegas, 2020). La hipótesis puesta a prueba sería que los municipios con mayor capacidad institucional medida por el ICIM serían aquellos con mayor cantidad de registros por cada 100,000 habitantes en el SRFT.

La primera relación, que no corresponde a un análisis propiamente dicho, se realizó entre la cantidad de población para 2020, con datos del Inegi, contra la cantidad de registros con que cuentan los ejecutores de gasto de los municipios mexiquenses entre 2014 y 2021. En total, la entidad federativa cuenta con 16,992,418 habitantes distribuidos en 125 municipios. Se contabilizaron 10,497 registros de proyectos de gasto municipales. La relación entre la cantidad de registros contra la cantidad de población por cada municipio es muy tenue, pero sí demuestra una tendencia directamente proporcional: a mayor cantidad de población es más probable que haya más cantidad de registros en la plataforma SRFT por cada municipio. En la Gráfica 1 se presenta la distribución simple entre ambas variables. Los datos se encuentran disponibles en el anexo.

Gráfica 1 Fuente: elaboración propia con datos de Trasparencia Presupuestaria (s.f.) e Inegi (2021), con el softwareSPSS.

Una vez obtenidos los datos de registros por cada municipio y la cantidad de población, se puede construir la tasa mediante la ecuación 1. Esta tasa se construye dividiendo la cantidad de registros con que cuenta cada municipio en el SRFT en 2014 y 2021 entre la cantidad de población estimada por el Inegi para 2020 multiplicada por 100,000. El resultado de cada dato se puede leer como la tasa de registros del municipio por cada 100,000 habitantes. Esta ponderación se realiza para establecer una medida ponderada que permita la comparación entre municipios de distintos tamaños poblaciones.

T a s a = C a n t i d a d   d e   r e g i s t r o s   e n   S R F T   e n   2014 - 2021 C a n t i d a d   d e   p o b l a c i ó n   e n   e l   a ñ o   2020 × 100,000 (1)

Realizada la tasa como medida de comparación ponderada, podemos realizar el primer análisis. La primera hipótesis establece que existe una relación entre el tipo de municipio y los mecanismos de rendición de cuentas. Utilizando la variable construida contra la tipología de municipios de Pérez Rasgado (2014), podemos darnos cuenta que no existe un patrón de comportamiento entre los municipios. En la Gráfica 2 se aprecia que, contraintuitivamente, existen municipios rurales y en transición que cuentan con una mayor tasa de registros de proyectos de gasto que los municipios metropolitanos y urbanos. También hay municipios metropolitanos, rurales, en transición y marginados que tienen una tasa de registro en ceros o mínima, lo que hace darnos cuenta que el tipo de municipio no determina el uso de los mecanismos para la rendición de cuentas.

Gráfica 2 Fuente: elaboración propia con datos de Pérez Rasgado (2014), con el softwareSPSS.

El segundo análisis corresponde a la hipótesis entre rendición de cuentas y nivel de marginación. Para ello se han utilizado los datos del Coneval (2020) que se presentan de dos formas distintas. En la Gráfica 3 presentamos la dispersión simple entre la tasa de registros y el IRS para 2020 por municipio. De haberse comprobado la hipótesis habríamos tenido una relación inversamente proporcional en la que los municipios en números negativos (negativo al rezago) serían aquellos con mayores tasas de registros de proyectos en el SRFT. El resultado es que, si bien no existe una clara tendencia, no son los municipios con menor rezago social aquellos que registran mayor cantidad de proyectos de gasto.

Gráfica 3 Fuente: elaboración propia con datos de Coneval (2020), con el softwareSPSS

Utilizando la categorización ofrecida por el Coneval (2020), se habría esperado que los municipios con muy bajo y bajo rezago social tuvieran tasas más altas de registro de proyectos. El resultado que se presenta en la Gráfica 4 nos arroja que no hay una tendencia clara. Existe un municipio con bajo rezago social que cuenta con la tasa más grande registros y es seguido por un municipio de medio rezago social en esa tasa. Por lo tanto, no hay una relación directa entre el nivel de marginación y la actividad que tengan en el llenado y puesta a disposición de la información de los proyectos de gasto municipal.

Gráfica 4 Fuente: elaboración propia con datos de CONEVAL (2020), con el softwareSPSS.

El tercer análisis correspondió a la hipótesis entre rendición de cuentas y capacidades institucionales. El ICIM (Huerta y Vanegas, 2020; Huerta et al., próximamente) es una medida que va de cero a positivo. En este sentido, el mayor dato obtenido en ICIM será para los municipios con mayores capacidades institucionales. Realizado nuestro análisis, se presentan los resultados en la Gráfica 5, donde podemos apreciar que, contraintuivamente, son los municipios con menores capacidades institucionales aquellos que presentan una mayor tasa de registro de proyectos en el SRFT.

Gráfica 5 Fuente: elaboración propia con datos de Huerta y Vanegas (2020) y Huerta et al. (próximamente), con el softwareSPSS.

Hasta este punto, podemos contribuir al debate afirmando que no existe evidencia que respalde que los municipios rurales con mayor marginación y debilidad institucional sean aquellos donde se presente una rendición de cuentas emergente, frágil o limitada. Sin duda alguna, tampoco se ha establecido una causalidad para explicar por qué algunos municipios tienen mayores cantidades de registros en el SRFT o si estos registros coinciden con la información presentada en las cuentas públicas a finales de cada ejercicio fiscal. No obstante, este ejercicio tuvo como objetivo poner a prueba tres grandes afirmaciones en torno al comportamiento de los gobiernos municipales por su composición urbano/rural o desarrollado/marginado.

Desde la teoría de la rendición de cuentas elaborada en México, se han detectado riesgos que podrían obstaculizar el cumplimiento de la rendición de cuentas. Lo anterior ha dado pie a establecer, como tesis, que las ciudades, los gobiernos metropolitanos o con mayor desarrollo también cuentan con las mayores capacidades institucionales y administrativas. Si bien, es más probable que en este tipo de municipios se cuente con mayores niveles de profesionalización de los cuadros administrativos, podemos afirmar ahora que el mayor nivel de urbanización, desarrollo o capacidad institucional no necesariamente se ha traducido en mayor uso de los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

En el presente documento partimos de la problematización surgida más bien del prejuicio y las afirmaciones sin validar en torno a riesgos para la rendición de cuenta municipal derivados de su nivel de urbanización, marginación y capacidades institucionales. Se ofreció una revisión del marco teórico, así como una operacionalización de variables, haciendo uso de las métricas ofrecidas por el Inegi, el Coneval, Pérez Rasgado (2014) y Rocío Huerta y su equipo de colaboradores (2020 y próximamente). A partir de los resultados obtenidos con datos de los entes públicos mexiquenses, podemos identificar que existen municipios rurales que cuentan con una mayor cantidad de registros de proyectos de gasto en el SRFT, que es el mecanismo establecido para la rendición de cuentas horizontal del gasto federalizado.

Hemos titulado el presente documento como “tres tesis equivocadas” toda vez que hay una serie de afirmaciones que se han repetido como lugar común y que asumen, erróneamente, que los municipios metropolitanos tienen mejores niveles de cumplimiento de rendición de cuentas y una mayor calidad de transparencia. De forma similar, se ha asumido, también de forma errónea, que existe una relación directa entre las condiciones socioeconómicas de los municipios y lo que podríamos llamar una debilidad institucional. Sin duda alguna que el nivel de ingreso, la capacidad recaudatoria y el nivel socioeconómico aumentan la probabilidad de que se eleven las capacidades administrativas, no obstante, no existe evidencia para asumir que esto se cumpla como una ley.

En esta investigación se pretende poner en duda que sean los municipios metropolitanos aquellos que más y mejor han desarrollado sus habilidades de cumplimiento de la rendición de cuentas. De forma contraintuitiva, los municipios más pequeños, más alejados, con menor presupuesto y con mayores niveles de marginación han logrado cumplir de forma similar con sus obligaciones de información, para así contribuir con la rendición de cuentas y la transparencia municipal.

Para hacer la demostración empírica, se construyó una tasa de registro por cada 100,000 habitantes, para contar con un indicador ponderado que permita la comparación entre municipios de distinto tamaño poblacional. Se identificó, en primer lugar, que hay una leve relación entre el tamaño de población y la cantidad de registros reportados por los municipios. En este punto, se trazó una primera tendencia entre la cantidad de población y la cantidad de registros en el SRFT.

A partir de la variable construida, se realizaron tres análisis. El primero de ellos no pudo sostener la afirmación de que sean los municipios metropolitanos o urbanos los que tienen mayor rendición de cuentas. Existen municipios rurales y en transición de lo rural a lo urbano que cuentan con una mayor tasa de reporte de registros. Adicionalmente, hay municipios de todos los tipos que no cuentan con registros o que cuentan con muy pocos registros por cada 100,000 habitantes. Será necesario hacer investigaciones cualitativas en los municipios rurales con mayor tasa de registros para conocer más sobre sus motivaciones, el perfil del personal encargado de estas tareas, entre otros elementos.

El segundo análisis no pudo sostener que los municipios con mayor desarrollo (o menor rezago social) sean aquellos que tengan mayor rendición de cuentas. A partir de la categorización del Coneval, se identificó que dos municipios, uno de bajo y otro de medio rezago social, son los que presentan mayores tasas de registro. No se obtuvo evidencia suficiente para poder afirmar que exista una tendencia contundente entre el grado de rezago social y el cumplimiento con la rendición de cuentas.

El tercer y último análisis no pudo sostener la afirmación de que los municipios con mayores capacidades institucionales sean aquellos que cuenten con mayor tasa de registros por cada 100,000 habitantes. Antes, pareciera que, contraintuitivamente, los municipios con menores capacidades institucionales fueran los que presentaran una mayor tasa de reporte de registros.

Los resultados aquí planteados corresponden a los municipios mexiquenses, por lo que se sugiere replicar el ejercicio a nivel nacional para identificar si estos hallazgos corresponden a otras realidades del país.

Sin duda alguna tampoco se han creado certezas en el documento aquí propuesto. No obstante, se pretende contribuir con una mirada más justa sobre la heterogeneidad municipal. El deseo implícito en la redacción de las presentes líneas apunta a motivar a las y los investigadores de la realidad municipal a evitar cualquier prejuicio, cualquier sesgo preconcebido al momento de elegir el estudio de caso o el contexto para realizar sus investigaciones. Además, se espera que este documento sirva para derrumbar mitos equivocados sobre los municipios que presentan las mayores carencias y los mayores niveles de marginación. De esta forma, se espera revertir, quizás, la causación circular y acumulativa que orienta a la superpoblación de las metrópolis y al abandono del campo y la ruralidad.