México vive a partir de 2018 un resurgimiento de la democracia directa con la realización de consultas populares y referéndums promovidos por el gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador para que los ciudadanos expresen sus opiniones sobre diversos temas, siendo el caso más emblemático hasta el momento el referéndum revocatorio celebrado el 10 de abril de 2022 en el que los mexicanos se pronunciaron sobre la revocación de mandato o continuidad en el cargo del Presidente de la República, realizado por primera vez gracias a la reforma constitucional de 2019 que incorporó este mecanismo de democracia directa tanto en la Constitución federal como en las estatales.

Previo a este resurgimiento, México ya había dado unos primeros pasos en la legislación de democracia directa, pero sólo aplicable al entonces Departamento del Distrito Federal. Téllez Cuevas (2021) cita que de 1977 a 1996 estuvo vigente en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la figura del referéndum para que los ciudadanos de la capital del país pudieran expresarse sobre leyes aprobadas por la Asamblea de Representantes, disposición que finalmente fue derogada ante su falta de uso. Enseguida, en 1997 se incorporó la figura del plebiscito en el Estatuto del Distrito Federal para facultar al Ejecutivo a convocar a consultas públicas sobre acciones del Gobierno de la Ciudad de México (Carbonell, 2017).

Tras esos precedentes legales, la voluntad actual del presidente López Obrador por alentar el involucramiento del pueblo en la toma de decisiones sobre temas nacionales o regionales de importancia política, económica y social, ha despertado el interés de actores políticos, académicos y ciudadanos organizados sobre la necesidad de fortalecer la democracia directa y sus mecanismos que la hacen posible, como lo es por excelencia la figura del referéndum en sus tres tipos (constitucional, ad hoc y activado por los ciudadanos), según la tipología definida por Qvortrup (2017) y McKay (2023).

Ambos autores coinciden en que el referéndum ad hoc también es conocido como plebiscito, y su característica distintiva es que, por lo general, es convocado por las autoridades ante temas de su interés y en las condiciones que los propios gobernantes fijan de manera discrecional.

El estado de Sinaloa, objeto de esta investigación, ha sido escenario de dos de estas consultas organizadas en 2020 y 2021, ambas del mismo tema, por la Secretaría de Gobernación y otras dependencias federales sobre la construcción de una planta de fertilizantes en la bahía de Topolobampo, municipio de Ahome, registrándose en la primera de ellas una alta participación de casi 40 mil ciudadanos de la región colindante que acudieron a emitir su voto y respaldaron en su gran mayoría la edificación de la factoría.

En ese propósito de fortalecer la democracia directa es necesario advertir, sin embargo, que Sinaloa cuenta aún con un marco jurídico deficiente que no alienta la participación ciudadana al hacer muy difícil por los requisitos de ley que los ciudadanos propongan y logren la realización de referéndums o plebiscitos sobre temas públicos de su interés, de ahí que las consultas celebradas hasta el momento en el estado, siete en total, hayan sido solamente promovidas por las autoridades ejecutivas o legislativas (en su tipo top down) y no surgidas desde la sociedad (en su tipo bottom up).

Lo anterior se debe a que la legislación sinaloense en la materia, la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa, entre otras cosas, condiciona a que los referéndums y plebiscitos deben celebrarse de manera concurrente con la elección constitucional de cada tres años, lo que hace inviable tramitar algún asunto público cuya resolución sea apremiante o al menos necesite dirimirse antes de la siguiente jornada electoral.

Por ello, el autor de este artículo propuso en su calidad de ciudadano, académico y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (Conahcyt) una iniciativa de reformas a dicha ley para eliminar la concurrencia de los referéndums y plebiscitos con la elección constitucional, y fijar un plazo de 90 días naturales para su realización a partir de que las solicitudes sean aprobadas por el instituto electoral encargado de la organización de las consultas. La iniciativa fue aceptada para su trámite legislativo, recibió la primera lectura ante el pleno del Congreso del Estado el 30 de junio de 2022, y se encuentra a la fecha en el proceso de discusión en comisiones.

Desde el punto de vista académico, en este artículo se analizan las inconsistencias que presenta la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa confrontándola con la legislación similar del estado de Jalisco a través del método comparativo (Lijphart, 2014) que sugiere la confrontación de por lo menos dos casos que guarden similitudes y diferencias, y con la técnica del análisis de contenido no frecuencial (Piñuel Raigada, 2002), para comparar cinco categorías de análisis entre ambas, como son: a) porcentajes de firmas ciudadanas para activar los referéndums y plebiscitos; b) porcentajes de participación ciudadana requeridos; c) fechas previstas para la celebración de las consultas; d) previsión de referéndums constitucionales, y e) efectos suspensivos de los actos de gobierno o legislaciones recusadas. El resultado se muestra en tablas comparativas con sus respectivas interpretaciones.

En la comparación se optó por Jalisco porque entre las similitudes que tiene con Sinaloa está el haber incorporado los mecanismos de democracia directa del referéndum y plebiscito a su Constitución y leyes secundarias prácticamente en el mismo periodo que Sinaloa, con una diferencia entre ambos de sólo seis años, de 1995 a 2001.

Además, como lo plantea Collier (1992), muchos académicos están de acuerdo en que los casos a confrontar en el método comparativo deberían ser seleccionados en respuesta a los requisitos analíticos de proyectos de investigación particulares, más que con base en la proximidad geográfica que, en el mejor de los casos, es frecuentemente un pobre sustituto para la armonización analítica. Por esta razón se seleccionó a Jalisco, y no a entidades vecinas de Sinaloa, como serían Sonora, Durango o Nayarit.

Con el resultado de este análisis se persigue el objetivo de reflexionar, desde la óptica de la academia y no de la política, sobre las debilidades que muestra el marco jurídico de Sinaloa en materia de participación ciudadana; advertir sobre la necesidad de reformar la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa en aspectos puntuales que inhiben precisamente la activación de los ciudadanos en los asuntos públicos; y ser un elemento académico de apoyo que sirva para futuros análisis y adecuaciones, en su caso, a legislaciones similares del resto del país que adolezcan de la misma problemática aquí estudiada.

El origen de los referéndums está ligado al origen mismo de la democracia en la era moderna, al haber sido los primeros instrumentos de participación ciudadana utilizados en las dos primeras democracias surgidas en el siglo XVIII a raíz de la Independencia de Estados Unidos en 1776 y de la Revolución francesa en 1789. Spencer McKay (2023) señala como primer antecedente del uso de los referéndums el registrado en el estado de Massachusetts para aprobar en 1779 la Constitución de dicho estado americano, y coincide con Liubomir Topaloff (2017) al indicar que también en Francia durante los primeros años de la proclamación de la República se utilizó el referéndum para que los ciudadanos sancionaran la nueva Constitución del país a partir de 1792.

El referéndum fue así una primera manifestación de que la soberanía reside en el pueblo en toda democracia, y que es éste como depositario de la soberanía el que debe sancionar en última instancia la Constitución como ley suprema de un país. Estas primeras prácticas dieron paso a que hoy en día sean obligatorios los referéndums constitucionales para que el pueblo sancione cualquier reforma a su carta magna en democracias occidentales. De esa manera, según Matt Qvortrup (2017), se cumple el ideal propuesto en 1885 por el teórico inglés Albert Venn Dicey de concebir a los referéndums como un auténtico veto del pueblo: “Este nombre es bueno [veto del pueblo], nos recuerda que el principal uso del referéndum es evitar la aprobación de cualquier ley importante que no ordene la sanción de los electores” (Dicey, 1982: cix).

Qvortrup (2017) y McKay (2023) señalan que hay tres tipos de referéndums: los constitucionales, los ad hoc y los promovidos por los ciudadanos. En el caso de los primeros, éstos se activan automáticamente ante reformas a la Constitución, son obligatorios, y su propósito es proteger a los ciudadanos de las prisas legislativas de los representantes populares. Esta modalidad es muy positiva y corresponde a ese ideal de reconocer al pueblo como el verdadero soberano. Sin embargo, los problemas comienzan con el segundo tipo, con los referéndums ad hoc o comúnmente llamados plebiscitos, los cuales son convocados por la autoridad ejecutiva o legislativa ante cualquier tema de interés general y conforme a sus propios plazos, condiciones y, sobre todo, intereses particulares.

Ciertamente, éste no es un problema nuevo. Isser Woloch (2013) cita que esta tradición de utilizar los plebiscitos para satisfacer intereses particulares de los gobernantes inició en la misma Francia desde los tiempos de Napoleón Bonaparte, al someter a plebiscito en 1799 su continuación como primer cónsul de la República a pesar de que la Constitución se lo prohibía. El voto a su favor fue tan abrumador, agregó Carl Schmitt en 1928 en su obra Teoría constitucional, porque los franceses sólo legitimaron una decisión que ya había sido tomada por Napoleón:

De esa manera, McKay (2023), Qvortrup (2017), Topaloff (2017) y Juan J. Linz (2000) coinciden en que los plebiscitos, o referéndums ad hoc, suelen emplearse para legitimar al gobernante o para ratificar decisiones ya tomadas, dado que la autoridad tiene una gran libertad para decidir qué temas someter a consulta, cómo los plantea y la forma como se desarrollará la votación con sus plazos y requisitos, lo que arroja generalmente como resultado que la decisión expresada por los ciudadanos sea la esperada por la autoridad. En el referéndum, añade Schmitt (2008), el resultado se construye desde el modo de plantear la pregunta.

Otra de las críticas hechas a los referéndums ad hoc es que son herramientas valiosas para los partidarios del populismo, como los describe Topaloff (2017):

En esa lógica del populismo como forma de gobierno, los referéndums ad hoc cumplen la función de legitimar al gobernante y asegurar su concentración de poder con el pretendido respaldo popular, como lo afirman Mariano Sánchez-Talanquer y Kenneth Greene (2021) en ocasión del referéndum de revocación de mandato promovido por el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, y efectuado el 10 de abril de 2022: “Construyó una conexión personal con muchos votantes, que profundiza al concentrar la autoridad en el poder ejecutivo. AMLO muestra mínimo interés en construir un partido con una vida institucional propia que pudiera limitar su poder personal” (Sánchez-Talanquer y Greene, 2021: 65).

En cuanto a la tercera modalidad de los referéndums, los convocados por los ciudadanos, éstos corresponden al tipo bottom up que surgen desde la sociedad hacia la autoridad y la obligan a fuerza de firmas ciudadanas a someter a consulta algún tema de interés público. Entraña esta modalidad un empoderamiento ciudadano y la manifestación por excelencia del espíritu de la democracia directa, al mostrar el pueblo organizado la suficiente fuerza para hacer vinculantes sus demandas y orillar a la autoridad a modificar planes o acciones de gobierno conforme el sentir popular.

Yanina Welp y Uwe Serdült (2012), Daniel Zovatto (2010) y David Altman (2005) sostienen que ésta es la mejor forma de que los ciudadanos puedan exigir a sus representantes un desempeño eficiente del gobierno, manteniendo un control social que va desde la inclusión en la toma de decisiones públicas hasta los casos extremos de revocación de mandato de autoridades que incurran en incumplimientos o faltas graves. Arthur Lupia y John Matsusaka (2004) añaden que esto beneficia también al propio gobierno porque esta calidad de ciudadanía educada a través de la democracia directa conlleva a las autoridades representativas a gobernar con mayor eficacia.

Sin embargo, en la discusión académica se ha insistido también en no idealizar los referéndums convocados por los ciudadanos como la mejor expresión de la democracia, dado que esta forma de participación también muestra debilidades. John Higley e Ian McAllister (2002) y John Parkinson (2003) ponen en duda que el común del ciudadano consultado pueda tomar decisiones con cierto nivel de cualificación educativa, ya que en sociedades grandes como las actuales una participación deliberativa adecuada es extremadamente inverosímil para todos aquellos a los que afecta la decisión colectiva, lo que genera el riesgo de que los electores sean manipulados por las élites políticas.

Estos cuestionamientos tampoco son nuevos. Desde el siglo XX Walter Lippmann advertía que los ciudadanos prestan poca atención a los asuntos públicos y los dejan en manos de los expertos políticos de los temas y de los responsables de la administración pública, a quienes califica como los ciudadanos “de dentro”, que son los especialistas de la política y los profesionales de la burocracia, los que poseen la experticia:

Estos puntos de vista que Lippmann exponía en su obra crítica La opinión pública, en 1922, los compartía Carl Schmitt al sostener de igual modo que es indiscutible que la masa de ciudadanos a menudo no está adecuadamente instruida y carece de la experticia necesaria para formularse juicios acerca de temas especializados, a pesar de que en un sistema democrático se parte del supuesto de que el pueblo está capacitado para tomar todas las decisiones políticas por cuanto que es el verdadero soberano.

Pero al igual que lo afirmado por Lippmann, el sentido de la crítica de Schmitt no radicaba tanto en la capacidad de los ciudadanos, sino en su voluntad de participar, lo que originaba a su entender que sólo una minoría de personas estuviera interesada en participar en los asuntos públicos. “La opinión pública generalmente sólo es transmitida por una minoría del pueblo activa e interesada políticamente, mientras que la gran mayoría de los ciudadanos facultados para votar no están interesados en la política” (Schmitt, 2008: 304).

A este respecto, Robert Dahl (1992) responde que el problema de la democracia no es ese, porque sería un error pretender que en un sistema democrático todos los ciudadanos participen y que todos tengan la experticia para juzgar los asuntos públicos, lo que resultaría imposible, sino que lo necesario, en cambio, es que exista una numerosa masa crítica de ciudadanos que encabecen la interacción con las autoridades, planteen los problemas públicos y estimulen al resto de la sociedad a interesarse en la cosa pública.

Esta “masa crítica” o “público atento” parte por ello de la necesidad de superar esa insuficiencia de la democracia, como lo es el fenómeno de la “democracia delegativa” planteado por Guillermo O’Donnell (1994), en la que, una vez transcurrido el proceso electoral, el pueblo deja gobernar a la autoridad como crea conveniente, bajo la creencia de que se ha elegido a la mejor opción que satisfará el interés general, principalmente en los países subdesarrollados.

Por ello, otros autores como Alicia Ziccardi (2010) y Joan Font (2004) consideran fundamental el empoderamiento ciudadano para mantener una interacción permanente con el Estado, es decir, superar la fase meramente electoral de la democracia representativa y complementarla con una participación ciudadana constante a través de la deliberación e inclusión en los asuntos públicos.

Esta falta de una mayor participación ciudadana es otra de las debilidades que afecta a los referéndums convocados por los ciudadanos, ya que las autoridades ejecutivas o legislativas que acceden a someter un asunto público activado en la modalidad bottom up, por lo general fijan porcentajes de participación elevados que hacen fracasar los intentos vinculantes de los grupos promotores acerca de los temas públicos planteados.

Qvortrup (2017) sostiene sobre el particular que además de los países europeos de Suiza y Liechtenstein, los únicos ejemplos exitosos de legislaciones de nivel nacional propuestas y aprobadas por el pueblo son tres iniciativas en Uruguay y dos más en Hungría, y que la baja tasa de éxito en estos referéndums bottom up se debe generalmente a los altos requerimientos de participación ciudadana.

Finalmente, expuestas estas ventajas y debilidades de los tres tipos de referéndums (constitucionales, ad hoc -también llamados plebiscitos- y convocados por los ciudadanos), así como del uso populista que se le puede dar por algunos gobernantes, estos instrumentos cumplen pese a ello su función de fortalecer la democracia y muestran el camino de la participación ciudadana en el que se debe seguir avanzando, en el entendido de que lo logrado hoy en día es la evidencia de los rezagos superados de ayer. “Los referéndums, en su conjunto, tienden a servir como una garantía democrática. A pesar de sus muchos defectos, el referéndum es, en suma, un mecanismo para el fortalecimiento de la democracia” (Qvortrup, 2017: 151).

Esta investigación pretende contribuir con un estudio actualizado sobre la experiencia de Sinaloa en materia de referéndums y plebiscitos, que pudiera servir como apoyo para futuras investigaciones nacionales en el tema de la democracia directa, pero para lograr este objetivo no basta con hacer un estudio endógeno de la entidad, sino más bien tomar como referentes otros estados y establecer una comparación que nos permita determinar cuál es la situación que guarda Sinaloa respecto a la implementación de estos instrumentos de participación ciudadana.

Siguiendo el método comparativo propuesto por Arend Lijphart (2014), que consiste en el análisis de un pequeño número de casos a comparar, por lo menos dos, que sin aspirar a un análisis estadístico convencional sí permita la comprensión del fenómeno a través del registro de similitudes y diferencias entre los casos, se optó por seleccionar al estado de Jalisco para analizar su experiencia en referéndums y plebiscitos con tal de confrontar la hipótesis de que Sinaloa mantiene un marco jurídico deficiente en estos instrumentos de participación ciudadana a la luz de una comparación con otras entidades del país con mejores condiciones.

Aníbal Pérez-Liñán (2008) destaca la importancia en el método comparativo de analizar un caso positivo junto con otro negativo, porque las diferencias es lo que permite hacer inferencias para explicar el fenómeno, más que las similitudes. Por ello, y ante el conocimiento preliminar que ubica a Jalisco como un caso positivo, se optó por esta entidad del occidente del país que entre las similitudes que tiene con Sinaloa está el haber incorporado los mecanismos de democracia directa del referéndum y plebiscito a su Constitución y leyes secundarias prácticamente en el mismo periodo que Sinaloa, con una diferencia entre ambos de sólo seis años, de 1995 a 2001.

De esa manera, el método comparativo se aplica al presente estudio mediante la técnica de análisis de contenido no frecuencial de los marcos jurídicos de Sinaloa y Jalisco en materia de referéndums y plebiscitos, que como propone José Manuel Piñuel Raigada (2002) es un análisis más bien cualitativo y no cuantitativo, que registra la presencia o ausencia de las categorías estudiadas en los dos marcos jurídicos y las compara en su contenido.

Dichas categorías que se identifican en las legislaciones de ambos estados son cinco: porcentajes de firmas ciudadanas para activar los referéndums y plebiscitos; porcentajes de participación ciudadana requeridos; fechas previstas para la celebración de las consultas; previsión de referéndums constitucionales, y efectos suspensivos de los actos de gobierno o legislaciones recusadas. El resultado se muestra en tablas comparativas con sus respectivas interpretaciones.

La incorporación de los referéndums en México no es un esfuerzo homogéneo entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados, ya que cada entidad comenzó, con apego a su soberanía, a legislar paulatinamente sobre estos Mecanismos de Democracia Directa (MDD) a pesar de que no estaban previstos a nivel nacional en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni en sus leyes reglamentarias. Así, aunque la Ley Federal de Consulta Popular fue promulgada en 2014 y la reforma a la Constitución en materia de revocación de mandato fue aprobada en 2019, varias entidades del país ya habían legislado sobre éstas y otras consultas populares desde finales del siglo pasado.

Entre esos estados que se colocaron a la vanguardia en el diseño de marcos jurídicos de participación ciudadana se encuentra Jalisco, “una de las primeras entidades en legislar sobre los MDD con la alternancia política registrada en su gobierno estatal en el año 1995, al arribar el Partido Acción Nacional al poder” (Ojeda, 2021: 71). Por ello, resulta pertinente hacer un estudio comparado entre las disposiciones legales en materia de referéndum y plebiscito que mantiene Jalisco con respecto a las presentadas por Sinaloa, que también en 2001 incorporó estas figuras de participación ciudadana en su Constitución local.

Una primera diferencia que resulta ser la más evidente en el tema del referéndum, es que Jalisco sí cuenta con el referéndum constitucional, para que la ciudadanía sancione las reformas a su carta magna estatal, además de que dispone de la opción de los referéndums municipales para que la población interesada se inconforme contra normas, reglamentos o acuerdos emitidos por los ayuntamientos, lo que no está presente en la legislación de Sinaloa al contar únicamente con el referéndum estatal para inconformarse contra nuevas leyes o reformas emitidas por el Congreso del estado, sin aplicar esta opción para las reformas a su Constitución local.

Tabla 1

Requisitos	Sinaloa	Jalisco
Porcentaje de firmas de ciudadanos requeridas para su activación	Para referéndum estatal, 2% del listado nominal de electores. No se contempla referéndums municipales.	Para referéndum estatal, 0.05% del listado nominal de electores. Para referéndums municipales, desde 2% del listado en municipios de hasta 50 mil habitantes, a 0.05% en municipios con más de 500 mil habitantes.
Porcentaje de participación ciudadana para efectos de validez	40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores.	33% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores tanto en referéndums estatales como municipales.
Fecha de la jornada de consulta	Se realiza de manera simultánea con la elección constitucional, el primer domingo de julio de cada tres años.	Se realiza en los 90 días naturales posteriores a la aprobación del referéndum por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco.
Referéndum sobre reformas a la Constitución	No se contempla el referéndum para cambios en la Constitución de Sinaloa, sólo en leyes estatales.	Sí se contempla el referéndum para las reformas constitucionales.
Efectos suspensivos	El trámite de la solicitud del referéndum no suspende el acto legislativo reclamado, por lo que la norma sigue vigente.	La Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco no prevé que los actos legislativos reclamados deban suspenderse o seguir vigentes, pero acota el trámite del referéndum a 30 días para su solicitud y 90 días para la realización de la consulta.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa [CES (Congreso del Estado de Sinaloa), 2012] y en la Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco [CEJ (Congreso del Estado de Jalisco), 2019].

En la tabla comparativa se observa que Jalisco presenta mejores condiciones que Sinaloa en todas y cada una de las cinco categorías de análisis, pero destaca el hecho de que en la legislación sinaloense se condiciona a que el referéndum se celebre únicamente el día de la elección constitucional de cada tres años y se establezca además que la solicitud de la consulta ciudadana no tiene efectos suspensivos sobre la ley impugnada. Esto significa que los ciudadanos en realidad no pueden defenderse vía referéndum en contra de una ley controvertida que se promulgue en los primeros años de la Legislatura local, porque tendrían que esperarse a que la consulta se celebre en la siguiente elección constitucional, es decir, a pocos meses de la conclusión de dicha legislatura y con el agravante de que la ley recurrida estaría vigente todo ese tiempo.

Estas condiciones inhiben la activación de un referéndum vía la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa, lo que no ocurre con el estado de Jalisco al fijar plazos concretos para la solicitud del referéndum dentro de los siguientes 30 días naturales a la promulgación de la ley impugnada, y de 90 días naturales para la celebración de la consulta a partir de su aprobación por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco.

El mismo problema se presenta también en el caso del plebiscito, tanto estatal como municipales, al condicionar la ley sinaloense que la consulta deberá celebrarse de manera concurrente con la siguiente elección constitucional e, igualmente, sin que existan efectos suspensivos contra el acto reclamado. Lo anterior significa que si los ciudadanos solicitan un plebiscito para impugnar una acción que pretenda realizar algún ayuntamiento, no hay manera de impedirlo porque la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa señala que la consulta deberá realizarse cuando ese ayuntamiento esté por concluir sus funciones, y muy probablemente cuando el acto reclamado ya haya sido consumado. Caso contrario el de Jalisco, que fija un plazo de sólo 60 días para la celebración del plebiscito una vez aprobado por el Consejo de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco.

Tabla 2

Requisitos	Sinaloa	Jalisco
Porcentaje de firmas de ciudadanos requeridas para su activación	Para plebiscito estatal, 2% del listado nominal de electores. Para plebiscitos municipales, desde 15% del listado en municipios de hasta 20 mil habitantes, a 5% en municipios de más de 100 mil habitantes.	Para plebiscito estatal, 0.05% del listado nominal de electores. Para plebiscitos municipales, desde 2% del listado en municipios de hasta 50 mil habitantes, a 0.05% en municipios con más de 500 mil habitantes.
Porcentaje de participación ciudadana para efectos de validez	40% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores tanto en plebiscitos estatales como municipales.	33% de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores tanto en plebiscitos estatales como municipales.
Fecha de la jornada de consulta	Se realiza de manera simultánea con la elección constitucional del primer domingo de julio de cada tres años.	Se realiza en los 60 días naturales posteriores a la aprobación del plebiscito por parte del Consejo de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco.
Debate entre las partes	El Instituto Electoral del Estado de Sinaloa no está obligado por la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa a organizar algún debate entre solicitantes y la autoridad con respecto al plebiscito.	El Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco debe organizar al menos un debate entre los solicitantes y la autoridad, previamente a la realización del plebiscito.
Efectos suspensivos	El trámite de la solicitud de plebiscito no suspende el acto o decisión reclamados, por lo que la autoridad puede continuar ejecutándolos.	La Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco no prevé que los actos o decisiones reclamados deban suspenderse o seguir vigentes, pero acota el trámite del plebiscito a 30 días para su solicitud y 60 días para la realización de la consulta.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa (CES, 2012) y en la Ley del Sistema de Participación Ciudadana y Popular para la Gobernanza del Estado de Jalisco (CEJ, 2019).

Otra de las ventajas que muestra el estado de Jalisco con respecto a Sinaloa es la obligación que tiene el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana de Jalisco de organizar al menos un debate entre la autoridad y los solicitantes del plebiscito en esos 60 días previos a la realización de la consulta, lo que no ocurre en Sinaloa.

La Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa fue promulgada en 2012 y en los más de 10 años que lleva de vigencia sólo ha sido utilizada una vez, aunque de manera infructuosa, para la solicitud de realización de un plebiscito. Este único caso se registró cuando el Ayuntamiento de Mazatlán solicitó al Instituto Electoral del Estado de Sinaloa (IEES) que, con base en la citada ley de participación, organizara un plebiscito para que los ciudadanos decidieran si debía realizarse o no el Carnaval de Mazatlán 2021¹ en medio de la pandemia por COVID-19.

Para este propósito, el entonces alcalde Luis Guillermo Benítez Torres anunció el 29 de octubre de 2020 que ante la polémica que se había generado en la opinión pública sobre la realización del carnaval en plena pandemia, propondría al IEES que organizara la consulta para que fuera el pueblo el que decidiera sobre la conveniencia de celebrar estas tradicionales fiestas carnestolendas, y que su resultado sería acatado por el Ayuntamiento de Mazatlán.

Sin embargo, en respuesta el IEES le notificó al Ayuntamiento de Mazatlán que no procedía su solicitud ya que la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa establece que los plebiscitos sólo pueden realizarse de manera concurrente el día de la jornada electoral constitucional, esto es, que tendría que celebrarse en los comicios del 6 de junio de 2021 (Rubio, 2020).

Lo anterior puso de manifiesto esta deficiencia de la que adolece la ley, dado que al condicionar que los plebiscitos sean concurrentes con los comicios constitucionales, hace inviable toda consulta ciudadana cuyo tema deba resolverse antes de las elecciones, como fue este caso del Carnaval de Mazatlán, que al estar previsto para celebrarse en febrero no tendría ya sentido que el plebiscito para decidir si se realizaba o no se hiciera hasta el mes de junio, es decir, cuatro meses después del evento.

Ante esta imposibilidad legal de efectuar el plebiscito con el apoyo del IEES, el Ayuntamiento de Mazatlán decidió realizarlo por su propia cuenta y recursos limitados el domingo 6 de diciembre de 2020, para lo cual dispuso únicamente de cuatro mesas receptoras de votos en plazas públicas de la ciudad de Mazatlán y dos casillas más en las sindicaturas de Villa Unión y El Habal, que terminó por ser un despliegue muy modesto para consultar a uno de los tres municipios más grandes del estado.

El resultado de esta consulta no correspondió por tanto con la expectativa que el tema había generado en la opinión pública, con 1417 ciudadanos que se manifestaron por el “No”, es decir, que no se realizara el carnaval por causa de la pandemia, y 129 que votaron por el “Sí”. Con ello, el alcalde Luis Guillermo Benítez anunció esa misma noche de la jornada de consulta, que el Carnaval de Mazatlán 2021 quedaba formalmente cancelado (TVP Noticias, 2020).

Para corregir esta inconsistencia de la ley que constituye un obstáculo para la activación de los mecanismos de democracia directa en el estado, el autor de este artículo en su calidad de ciudadano, académico y miembro del Sistema Nacional de Investigadores (SNI) del Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (Conahcyt) en la línea de investigación de democracia y participación ciudadana, presentó el 29 de abril de 2022 ante el Congreso estatal la iniciativa de reformas a la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa en materia de plebiscito y referéndum, con el propósito de eliminar la concurrencia de estas consultas con la elección constitucional y fijar un plazo de 90 días para su realización a partir de su aprobación por parte del Instituto Electoral del Estado de Sinaloa (CES, 2022a).

Al cumplir con los requisitos de ley, esta iniciativa fue aprobada para su trámite por la Comisión de Protocolo y Régimen Orgánico Interior y subida al pleno para su primera lectura de iniciativa el 30 de junio de 2022, leyéndose, tomándose en consideración y siendo turnada a comisiones para su posterior dictaminación, proceso en el que se encuentra hasta el momento. La LXIV Legislatura del Congreso del Estado informó en su sitio web del trámite realizado en esa sesión:

Previamente, en 2019 la entonces diputada local del Partido Sinaloense Jesús Angélica Díaz Quiñónez y el ciudadano Víctor Antonio Corrales Burgueño habían presentado una iniciativa para derogar la actual y expedir una nueva Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa, que, entre muchas cosas más, contemplaba también el plazo de 90 días para la realización de los plebiscitos y referéndums, sólo que en este caso proponía retirar al IEES la facultad de organizar las consultas y pasar esta función al propio Congreso del Estado, iniciativa que igualmente se encuentra en proceso de dictaminación hasta el momento (CES, 2019).

Aunque la ley de participación sinaloense no se ha reformado ni tampoco se ha utilizado para la realización de las consultas ciudadanas, éstas sí se han efectuado en el estado de Sinaloa en ciertos municipios, pero en la modalidad de referéndums ad hoc convocados por las propias autoridades ejecutivas o legislativas (tipo top down), en las que los propios gobernantes han fijado las condiciones resultando en algunas de ellas no sólo contradictorias entre sí, sino hasta planteadas al margen de la Constitución local.

Al respecto, destaca el caso de la consulta sobre la creación del nuevo municipio de Eldorado que fue celebrada en tres ocasiones (1999, 2013 y 2020) por tres legislaturas del Congreso del Estado, rechazándose en las dos primeras veces por no haber aprobado la municipalización más del 50% de los ciudadanos de la región involucrada (como lo establece el artículo 43 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa), pero aprobándose en la tercera ocasión a pesar de que la participación no sólo no alcanzó ese 50%, sino que fue por mucho la menor votación de las tres registradas, con sólo 7492 votantes en 2020 contra los 26,177 de la segunda consulta en 2013 (Ojeda, 2021; López Estrada et al., 2016). Así, tenemos a un mismo organizador aplicando reglas diferentes a un mismo asunto en discusión a través del tiempo.

Lo anterior comprueba una de las características de los referéndums ad hoc planteada en la discusión académica, en el sentido de que las autoridades convocantes tienen en estas consultas una amplia libertad para fijar las condiciones y obtener una votación ciudadana que sólo ratifique una decisión que ya ha sido tomada por los mismos gobernantes. En esta tercera consulta de Eldorado, así como en la correspondiente a la municipalización de Juan José Ríos convocada también por la LXIII Legislatura del Congreso del Estado² (compuesta en su mayoría por diputados del Movimiento de Regeneración Nacional), los legisladores ya habían tomado la decisión política de crear los nuevos municipios, independientemente de la escasa votación registrada y de que no se cumpliera con lo establecido en el artículo 43 de la Constitución local sobre la votación a favor del 50% más uno de los ciudadanos. Las consultas sólo fueron parte del trámite, y los que decidieron no fueron los ciudadanos, sino los legisladores.

Tabla 3

Consulta	Autoridad convocante	Fecha de consulta	Resultado
Municipalización de Eldorado	LVI Legislatura del Congreso del Estado	5 de diciembre de 1999	No aprobado
Municipalización de Eldorado	LX Legislatura del Congreso del Estado	8 de septiembre de 2013	No aprobado
Municipalización de Eldorado	LXIII Legislatura del Congreso del Estado	1 de marzo de 2020	Aprobado
Municipalización de Juan José Ríos	LXIII Legislatura del Congreso del Estado	15 de marzo de 2020	Aprobado
Realización del Carnaval de Mazatlán 2021	Ayuntamiento de Mazatlán	6 de diciembre de 2020	No aprobado
Construcción de planta de fertilizantes en Topolobampo, Ahome	Secretaría de Gobernación	28 de noviembre de 2021	Aprobado
Consulta indígena sobre construcción de planta de fertilizantes en Topolobampo, Ahome	Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) Instituto Nacional de Pueblos Indígenas (INPI) Secretaría de Gobernación	9 y 10 de julio de 2022	Aprobado

Fuente: elaboración propia con base en tesis de doctorado (Ojeda, 2021) e información documental (Rubio, 2020; Ruiz, 2021; Forbes, 2022).

Además de la creación de los nuevos municipios de Eldorado y Juan José Ríos, y de la consulta sobre el Carnaval de Mazatlán, los otros dos referéndums ad hoc celebrados hasta el momento en Sinaloa han sido sobre el tema de la controvertida construcción de una planta de fertilizantes en la bahía pesquera de Topolobampo, municipio de Ahome, resaltando el hecho de que la primera de estas consultas sobre la planta industrial llevada a cabo el 28 de noviembre de 2021 en la región de influencia del proyecto es el referéndum de mayor participación en la historia de la entidad, con 39,753 votantes, de los cuales el 75% se pronunció a favor de la factoría (Ruiz, 2021), veredicto que también respaldarían las comunidades indígenas mayo-yoremes que fueron consultadas ocho meses después, en julio de 2022, en el segundo referéndum de este mismo tema, tras un litigio que habían interpuesto ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación (Forbes, 2022).

Aunque la legislación sobre los mecanismos de democracia directa en el país inició desde hace más de dos décadas, a partir de 2019 resurgió el interés por fortalecer este marco jurídico con la incorporación de la figura de la revocación de mandato del presidente de la república y gobernadores en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y más tarde en 2021 con la promulgación de la Ley Federal de Revocación de Mandato. Este andamiaje legal dio sustento al primer referéndum revocatorio celebrado el 10 de abril de 2022 en el que los ciudadanos mexicanos opinaron sobre la revocación o continuidad en el cargo del presidente Andrés Manuel López Obrador.

Esta coyuntura ha hecho centrar de nueva cuenta el interés sobre las formas de participación ciudadana en la acepción clásica de la palabra democracia como gobierno del pueblo. Reconociéndose así al pueblo como el soberano para la toma de decisiones, se hace pertinente entonces perfeccionar los mecanismos de democracia directa y corregir las inconsistencias que muestran algunos de ellos, como en el caso de Sinaloa, para hacer valer este ideal del empoderamiento ciudadano y su rol decisor en la vida pública.

En esta investigación se ha comprobado la hipótesis de que Sinaloa cuenta con un marco jurídico deficiente que inhibe la participación ciudadana en la modalidad bottom up para las activaciones de referéndums y plebiscitos propuestos desde la sociedad, tales como el no contar con los referéndums constitucionales, que son el origen mismo de la democracia directa en la era moderna utilizados para sancionar las constituciones estadounidense y francesa, y la inviabilidad de realizar estas consultas al condicionarlas a que sean concurrentes con la jornada electoral de cada tres años.

El caso de la consulta del Carnaval de Mazatlán 2021 hace evidente que la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa no puede continuar así. El disponer que las consultas sean hasta la siguiente elección constitucional aun cuando el asunto público amerite ser resuelto antes, es un hecho que no alienta la participación ciudadana y frena en realidad este ejercicio de democracia directa. Por ello, la propuesta del autor de este artículo de que los referéndums y plebiscitos se lleven a cabo en los 90 días siguientes a la aprobación de estas solicitudes ciudadanas, tal como opera en la legislación de Jalisco.

Tabla 4

Dice	Debe decir
Art. 24.- Si el Consejo resuelve la procedencia de la solicitud de plebiscito, deberá emitir el acuerdo correspondiente. … I. La fecha en la cual se realizará la jornada de plebiscito. En todo caso, las jornadas de consulta de los procesos de plebiscito sólo se podrán realizar el primer domingo del mes de julio de cada tres años, de manera concurrente con la jornada electoral local del año que corresponda, pudiéndose realizar más de un proceso de plebiscito en la misma jornada de consulta. Para tal electo, el Consejo deberá tomar las medidas pertinentes y oportunas para el desarrollo adecuado de los procesos de referéndum sin afectar los procesos electorales;	Art. 24.- Si el Instituto resuelve la procedencia de la solicitud de plebiscito, deberá emitir el acuerdo correspondiente. … I. La fecha en la cual se realizará la jornada de consulta. En todo caso, las jornadas de consulta de los procesos de plebiscito se realizarán en un plazo no mayor de los 90 días naturales a partir de la publicación de la convocatoria por parte del Instituto Electoral del Estado de Sinaloa.
Art. 37.- Si el Consejo resuelve la procedencia de la solicitud de referéndum, deberá emitir el acuerdo correspondiente. … I. La fecha en la cual se realizará la jornada de consulta. En todo caso, las jornadas de consulta de los procesos de referéndum sólo se podrán realizar el primer domingo del mes de julio de cada tres años, de manera concurrente con la jornada electoral local del año que corresponda, pudiéndose realizar más de un proceso de referéndum en la misma jornada de consulta. Para tal electo, el Consejo deberá tomar las medidas pertinentes y oportunas para el desarrollo adecuado de los procesos de referéndum sin afectar los procesos electorales.	Art. 37.- Si el Instituto resuelve la procedencia de la solicitud de referéndum, deberá emitir el acuerdo correspondiente. … I. La fecha en la cual se realizará la jornada de consulta. En todo caso, las jornadas de consulta de los procesos de referéndum se realizarán en un plazo no mayor de los 90 días naturales a partir de la publicación de la convocatoria por parte del Instituto Electoral del Estado de Sinaloa.

Fuente: elaboración propia con base en la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa (CES, 2012) e iniciativa del ciudadano Marco César Ojeda de reforma a la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa (CES, 2022a).

Además, en esta investigación se hace constar también que el pueblo sí está capacitado para decidir, contrario a las objeciones que autores como Higley, McAllister y Parkinson han hecho a las consultas por su alto riesgo de manipulación por parte de las élites, ya que los ciudadanos mazatlecos que participaron en la consulta del 6 de diciembre de 2020 sobre la realización o no del Carnaval de Mazatlán 2021, optaron por la decisión más razonable en ese momento, que era la de cancelar su tradicional fiesta carnestolenda (con todo lo que este evento significa en la idiosincrasia del pueblo mazatleco) ante los riesgos de mayores contagios y defunciones por COVID-19.

Otra de las consultas realizadas en Sinaloa y que confirman las objeciones que autores como Schmitt, Qvortrup, Linz, Topaloff y McKay hacen a los referéndums ad hoc activados por las autoridades, son las consultas sobre la municipalización de Eldorado organizadas por el Congreso del Estado en los años 1999, 2013 y 2020, que evidenciaron la discrecionalidad del Poder Legislativo al resolver de diferente manera un mismo asunto a través del tiempo y no sujetarse al procedimiento que establece el artículo 43 de la Constitución local, que prevé la creación de un nuevo municipio sólo si la mitad más uno de los ciudadanos de la demarcación involucrada (la mayoría absoluta, no la mayoría relativa de los electores) consienten la municipalización en una consulta popular.

En la tercera consulta organizada por la LXIII Legislatura en 2020, de los 41,958 votos disponibles sólo acudieron a votar 7492 personas, que son 17.8% de los ciudadanos de Eldorado, muy lejos del 50% más uno que mandata la Constitución local. Sin embargo, el Congreso del Estado informó que de los 7492 votantes el 99% dijo “Sí” a la municipalización, por lo que procedió a aprobar el nuevo municipio supliendo así el concepto de mayoría absoluta por el de mayoría relativa (CES, 2020).

Cabe destacar que el citado artículo 43 de la Constitución Política del Estado de Sinaloa (CPES) señala: “Que la fracción o fracciones que pretenden erigirse en municipalidad, cuenten con una población cuando menos de treinta mil habitantes, según el último censo del estado, y tomando en cuenta el asentimiento de la mayoría de sus ciudadanos” (CES, 2022c: 27). De esa manera, por asentimiento de la mayoría de sus ciudadanos se refiere la Constitución a la aprobación de la mitad más uno de sus habitantes mayores de 18 años (mayoría absoluta de los ciudadanos) y no a la aprobación de la mayoría de los votantes que acuden a la consulta (mayoría relativa de los electores).

Esta interpretación que hizo el Congreso del Estado al referirse sólo a los electores y no a los ciudadanos, demuestra que los referéndums ad hoc suelen ser utilizados por las autoridades para validar decisiones ya tomadas, y que en su organización fijan condiciones y requisitos que obedecen más a los intereses de su propia agenda política, sin sujetarse a la observancia irrestricta de la ley, como lo advierten los autores en la discusión académica.

Por tal razón, en el fortalecimiento de los mecanismos de democracia directa es fundamental que los referéndums también sean activados desde la sociedad (en su tipo bottom up) para hacer valer ese ideal de empoderamiento ciudadano y obligar a las autoridades a consultarles para la toma de decisiones sobre los asuntos públicos de mayor interés social, y no depender únicamente (como ha sido el caso de Sinaloa) de los referéndums ad hoc (en su tipo top down) que activan las autoridades ejecutivas o legislativas para atender asuntos que ellos mismos fijan en sus agendas políticas y cuyo propósito suele ser el ratificar una decisión gubernamental que ya ha sido tomada.

Esta aspiración, sin embargo, no podrá concretarse en el caso de Sinaloa mientras no se reforme la Ley de Participación Ciudadana del Estado de Sinaloa y se eliminen los obstáculos ya citados que inhiben la activación de los referéndums y plebiscitos por parte de la sociedad, lo cual puede ser posible hoy más que nunca en esta coyuntura política en la que el presidente Andrés Manuel López Obrador ha iniciado con los cambios constitucionales y legales llamando a todos los actores políticos a actuar con la siguiente premisa: “no le tengan miedo a que el pueblo decida”.