Uno de los argumentos que guían la aproximación sobre la vulnerabilidad en la asistencia social, que se examina en este texto, se basa en la premisa de que la noción de vulnerabilidad, imbuida en las políticas, orienta sus fines, marca sus alcances e incide en la determinación selectiva sobre quiénes pueden recibir sus beneficios, y sostiene que la posición del Estado funciona como determinante para establecer quiénes son los vulnerables merecedores de la asistencia.

Como es posible constatar, actualmente, en México, las políticas y programas sociales, anteriormente con aspiraciones universalistas, se han ido definiendo como vías estrechas de atención, limitadas por las características de la población identificada como vulnerable y como una lucha entre universalismo y focalización, que ha ido decantándose a favor de ésta última. En esas circunstancias, se busca explorar la reconfiguración de la asistencia social desde una mirada que considera que la forma asumida es resultado de su construcción social. Poner el acento en la construcción social reviste un conjunto de problemas vinculados a la complejidad del mundo social y a la multiplicidad de enfoques desde los que se utiliza el concepto.

Aquí se parte de reconocer que la forma en la que se comprende el mundo es resultado del conjunto de ideas, significados, valores y prácticas establecidas como parte de la actividad humana, que se comparten, son internalizadas y apropiadas, individual y colectivamente (Berger y Luckmann, 1997; Yáñez, 2010). Las políticas públicas son parte de esos procesos de transmisión y estructuración del orden social, y se estima que se configuran en función del papel que asume el Estado ante los problemas públicos.¹ En ese marco, el análisis de las políticas considera que la forma en que los conceptos son internalizados y apropiados en las estrategias de la política son determinantes en el ordenamiento social (Sewell, 2005; Koselleck, 1993).

Se traza, así, una línea entre la posición del Estado en la provisión de la protección social, expresada en dimensiones de universalidad o focalización de sus estrategias, con la configuración de mecanismos selectivos de inclusión/ exclusión, a través de los cuáles se administra el acceso a los bienes asistenciales y se ejerce el derecho a la asistencia. El sentido estriba en explicar que las acciones de territorialización y espacialización que instrumenta la política construyen grupos específicos entre los vulnerables, configurando formas de gobernar y administrar la atención a los problemas públicos. En esa trama, que deja fuera a algunos individuos de oportunidades que aseguran su bienestar; a partir de considerar que la desigualdad siempre genera exclusión, Therborn afirma que la inclusión es un mecanismo igualitario que derriba obstáculos, abre puertas y asegura derechos:

En el trazo de esos vínculos, el uso de normas de selectividad como mecanismos de inclusión/ exclusión en las políticas permiten al Estado introducir criterios específicos de consideración social, que establecen límites y diferencias en el acceso a las prestaciones. Asimismo, en coincidencia con las reflexiones de Mascareño y Carvajal (2015), se asume que ni la exclusión ni la inclusión deben ser contempladas como distinciones estáticas y opuestas, ya que no son estados sociales absolutos, sino situaciones dinámicas y procesos en constante movilidad. Además, se toma en cuenta que intervenciones públicas concebidas como incluyentes tienen implícitos resultados excluyentes o refuerzan condiciones de estratificación o de inclusión en la exclusión; es decir, que existen distintas combinaciones y grados de inclusión/exclusión que pueden combinarse en las políticas.

La vulnerabilidad, a su vez, tiene componentes endógenos y exógenos: de inicio está la vulnerabilidad como alta exposición al riesgo, vista como amenazas que se ciernen sobre los grupos, las personas, las comunidades; la mayor exposición, como condición de los vulnerables, se encuentra imbricada con la precariedad, la pobreza o las limitaciones de sus recursos; se mira como una predisposición ligada a circunstancias de su entorno que elevan la posibilidad de ser afectados. En el mismo sentido, tales condiciones inciden en una mayor posibilidad de que los derechos humanos de los vulnerables sean violentados (Wisner, 2016; Estupiñan-Silva, 2014; González de la Rocha y Escobar, 2018). Desde lo endógeno, la vulnerabilidad se identifica como situación de indefensión condensada en fragilidades o debilidades, que hacen a las personas mayormente susceptibles al daño. Saraví (2006) identifica tres dimensiones determinantes de la vulnerabilidad: los recursos de los actores, la estructura de oportunidades en que se insertan y la protección social que reciben.³ Siguiendo a Castel (2010), enfatiza que la fuente de la vulnerabilidad no reside sólo en los recursos ni en las oportunidades, sino, principalmente, en la desprotección social de los individuos, hogares o comunidades.

Así, a partir de la centralidad de los conceptos en la política, se exploran, en el análisis, los mecanismos que construyen las poblaciones particulares de los vulnerables que pueden ser sujetos de la asistencia, mediante la revisión de los programas puestos en operación en el Estado de México, durante el periodo 2014-2021. Metodológicamente, el estudio se integra a partir del análisis documental de los programas en sus objetivos generales, las precisiones contenidas sobre su población objetivo y el uso que hacen del concepto de vulnerabilidad; la intención es visibilizar si los criterios de selectividad aplicados en ellos otorgan formas distintivas a la exclusión y si la universalidad de los presupuestos que dan sustento a los programas se mira restringida por las definiciones de la población objetivo y por los requisitos que deben cumplir los beneficiarios, ya que para recibir la ayuda social deben demostrar que están en necesidad de calificar para recibir asistencia. La indagación tiene en cuenta que, además de las leyes y reglamentos que constituyen las prescripciones regulatorias, el contenido de las reglas de operación de los programas resume los criterios de selectividad y los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. A efecto de trazar esos procesos en la asistencia, se introduce, primero, una reflexión sobre el papel del Estado en la construcción social de las políticas; a continuación, se revisan los antecedentes de los programas asistenciales y se procede al examen de los que fueron puestos en operación en la entidad federativa durante 2014-2021.

Georg Simmel había dicho ya, al inicio del siglo XX, que la asistencia como acción pública interviene en interés de la totalidad social, subrayando que “Es la estructura general del contexto social la que decide la cuestión del lugar que ocupa el pobre” (Simmel, 2014). Simmel considera que existen diferencias entre ser pobre en el sentido individual y ser pobre en un sentido social; asume que esas diferencias se establecen cuando se acepta la asistencia pública, porque los receptores de los apoyos están sujetos a objetivos, leyes y reglas que aseguran sus derechos, pero que también establecen límites. La aceptación de la asistencia, argumenta Simmel, “remueve al hombre de su estatus previo y lo reclasifica, es la ayuda del Estado la que define al pobre y lo clasifica o desclasifica” (2014). Lo relevante, para nosotros, en las interacciones sobre las que reflexiona Simmel, estriba en la importancia de que la sociedad reconozca ese estatus especial y que, como señala el autor, es la acción pública la que construye quiénes son los que pueden recibir apoyos, porque les asigna una pertenencia o estatus que los identifica y separa. Sus conceptualizaciones sobre la acción del estado y la identificación de quiénes son los que pueden recibir asistencia son importantes para entender las estrategias que atienden la vulnerabilidad moderna, por la claridad con la que advierte el papel del Estado en la mediación entre lo individual y lo colectivo.

La reflexión de Thomas H. Marshall sobre el papel del Estado en asegurar los derechos sociales es, asimismo, pertinente, ya que advierte que, paradójicamente a lo que implica la igualdad básica ―implícita en el estatus de ciudadanía―, la imposibilidad del Estado para asegurar todos los derechos y atender todos los reclamos individuales y colectivos da lugar a que acabe haciendo distinciones entre las personas, a partir de diversos criterios (Marshall, 1997); es decir, “que al buscar garantizar que la igualdad de status se traduzca en igualdad de oportunidades en la práctica, se terminan generando brechas entre los beneficiarios desde el momento mismo en que éstos proceden a ejercer sus oportunidades iniciales” (Castro, 2019).

Como puede notarse, el proceso de asistir implica acciones de discriminación que excluyen a grupos o personas, derivando en la presunción de que son las estrategias de la política pública las que construyen las dimensiones de la exclusión. En este punto, cabe la consideración de la asistencia como forma de inclusión compensatoria (Mascareño y Carvajal, 2015); este tipo de inclusión se percibe relacionada con “un restablecimiento de condiciones de igualdad ante diferencias contingentes injustificables (por lo tanto no legítimas)”, ante las cuales, las políticas buscan equilibrar situaciones desventajosas que se asumen temporales; intencionalidad que hace de este tipo de inclusión una exclusión incluyente sustentada en identificar grupos estimados como vulnerables o desiguales como poblaciones objetivo de la intervención pública (compensación); la acción se transforma en una inclusión excluyente, en el sentido de que, al incluir a los afectados, se institucionalizan las desigualdades (Mascareño y Carvajal, 2015).

En el mismo sentido se había pronunciado Castel (2010), puntualizando que las políticas cumplen la función selectiva de la acción social, al delimitar zonas de intervención que pueden dar lugar a acciones de reparación.

Desde esos ángulos es factible identificar factores que inciden en la construcción de lo que es reconocido como exclusión y como vulnerabilidad, dado que las formas de intervención determinan la constitución selectiva de poblaciones, mediante normas y criterios que permiten la discriminación sobre quiénes son susceptibles de recibir ayuda social. Se infiere que el papel del Estado es determinante, primero, porque construye quiénes son los vulnerables, a partir del reconocimiento de su pertenencia a ese sector, cuando se les otorga asistencia; después, porque el Estado, ante la existencia limitada de recursos que resuelvan los problemas públicos, aplica criterios selectivos y establece los mínimos necesarios para su atención; finalmente, porque, a través de las instituciones y prácticas, ejerce el control y la gobernabilidad de la sociedad. Se argumenta, siguiendo a Castel, que la vulnerabilidad, como la exclusión, es un estatuto conferido a ciertos sectores o grupos como resultado de procedimientos oficiales: “una forma de discriminación negativa que obedece a estrictas reglas de construcción” (Castel, 2010).

La interpretación sobre el sentido de las reglas a través de las cuales se controla política y socialmente a la sociedad, mediante la formación de determinados dominios de la política y de la red de instituciones que funcionan como mecanismos para vigilar y asistir a la población, fue desarrollada por Foucault (1992), quien identificó esos mecanismos como formas de poder político y económico con las que el Estado vincula a las personas con los aparatos de producción, a través de su pertenencia a ámbitos controlados de micropoder. En sus reflexiones, Foucault advierte a la indagación como parte de los métodos de formación y transformación de los individuos, en función de normas construidas a partir de lo que los individuos son o pueden hacer: “el Estado se presenta como una cierta disposición espacial y social de los individuos en las que todos están sometidos a una única vigilancia” (Foucault, 1992).

La argumentación coincide con la estructura de racionalidades políticas y tecnologías de gobierno, con referencia a los procedimientos prácticos a través de los cuales se logra gobernar a las personas, a efectos de alcanzar fines que se consideran deseables, concebidos como mecanismos o dispositivos para ejercer el poder y el control, que incluyen técnicas de notación, registro y cálculo; procedimientos de examen y evaluación; sistemas de entrenamiento e inculcación de hábitos; introducción de profesionalismos y vocabularios técnicos (Osorio y Arteaga, 2013).⁴ En ese sentido, Rose (2007) aporta una reflexión interesante al advertir cambios en la territorialización y espacialización de los ámbitos de los gobiernos, que modifican las formas de construcción de lo social como una orientación centrada en las concepciones de la universalidad de los derechos y de la ciudadanía, para desplazarse hacia la identificación de grupos y comunidades con diferentes demandas y riesgos, y que obligan a nuevas codificaciones de los sujetos, en las que ni los excluidos ni los incluidos son gobernados como ciudadanos sociales.

Las instituciones forman la base de los órdenes jurídicos de la protección social y actúan como fuerzas de configuración de las políticas públicas. La posibilidad de ubicar a la asistencia como política de protección social está dada precisamente por su carácter institucional, que se ha ido modificando como parte de las formas de gobernar. Por estas razones, y ante la imposibilidad de examinar todos los aspectos que inciden en la construcción de las políticas de protección social, se centra la atención de este análisis en los programas asistenciales que tienen vigencia en el país y, particularmente, en el Estado de México.

La asistencia social, como política pública en México, comprende el conjunto de acciones que han emprendido los gobiernos para asegurar que las personas que no pueden protegerse por sí mismas reciban la ayuda que necesitan y se garantice el ejercicio de sus derechos. Estos rasgos son destacados en la exposición de motivos del Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Asistencia Social 2020-2024, cuando señala que:

La acción de proporcionar la asistencia necesaria consiste en estrategias prioritarias de protección, prevención, habilitación, rehabilitación e integración social. Las estrategias se instrumentan mediante programas específicos, que definen problemas, marcan objetivos, delimitan espacios, precisan actores, acotan responsabilidades y obligaciones del Estado, consideran los recursos y precisan a los beneficiarios de las acciones públicas.

Entre los rasgos distintivos de la asistencia social, está el que casi siempre “tiene un carácter emergente, es decir, se dirige a satisfacer situaciones o necesidades urgentes; así como un carácter temporal, o sea, no tiende a otorgarse por largos periodos de tiempo; asimismo, es específica en los satisfactores que ofrece a los grupos o individuos a los que se dirige” (Fletes, 2004). Estos rasgos condensan las prioridades y pueden ser interpretados como un proceso selectivo, integrado al conjunto de acciones a través de las cuales el Estado cumple con la responsabilidad de brindar ayuda social.

La asistencia se configura como una responsabilidad del Estado y como un derecho de los ciudadanos a lo largo de un proceso histórico. En ese proceso se observa que, si bien en las distintas etapas de la historia las acciones estuvieron destinadas a brindar ayuda a niños en situación de abandono, minusválidos y ancianos, como poblaciones legitimadas para recibir asistencia, la intervención del Estado tuvo propósitos múltiples y siguió cursos diversos para llegar a definirse como política pública, y fue gradualmente que se le consideró un derecho de las personas a la protección social (Guadarrama, 2001).⁵ Es de notar que las aspiraciones igualitarias y la aceptación amplia de los derechos individuales fueron elementos incorporados a la vida social que impregnaron el lenguaje político de la modernidad, adquiriendo formas universalizantes, que pretendieron incluir a todos, al tiempo que tomaron fuerza las ideas sobre la responsabilidad del conjunto social. Así, los principios se convitieron en normas constitucionales, es decir, se transformaron en fines y obligaciones del órgano estatal, adquiriendo una dimensión pública.

La Declaración Universal de los Derechos instituida en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, en 1948, se constituyó paulatinamente en una valiosa herramienta para orientar las políticas públicas en busca del desarrollo humano, el bienestar y la igualdad de oportunidades, desde la óptica que apunta a que los vulnerables están expuestos, en grados variables, a sufrir violaciones en sus derechos fundamentales: salud, educación, alimentación, a vivir vidas seguras y protegidas. Los cambios en la concepción de los derechos humanos y su ampliación fueron plasmados en el Pacto Internacional de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos y en el Pacto Internacional de las Naciones Unidas sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como en acuerdos y convenciones especiales, esto es, para la protección de grupos específicos estimados vulnerables, como las personas con discapacidad (2006), las mujeres (1979), los niños (1989) o los migrantes (1990) (ACNUDH, 2006).

El marco jurídico de los derechos humanos se consolida en 2011, con la reforma al artículo 1 constitucional, que estableció que en México todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en la Carta Magna y en los tratados internacionales, y que obliga al Estado a promoverlos, respetarlos y garantizarlos, de conformidad con los principios de universalidad, indivisibilidad y progresividad. El proceso, desarrollado a lo largo de más de seis décadas, fue impregnando las directrices de las políticas públicas, marcando el papel del Estado como garante de derechos, entre ellos a la seguridad y la protección social.

Es en tiempos recientes que se incorporan a la visión asistencial las ideas de que las personas que sufren daños no son receptores pasivos o víctimas, sino sujetos portadores de derechos, conocimientos y capacidades para enfrentar las amenazas y contribuir en su protección. En este giro se concibe la vulnerabilidad a partir del reconocimiento de las desigualdades que existen en las posibilidades de ejercer los derechos que el Estado debe asegurar y de que, si bien se procura su acceso a través de las políticas públicas de facto, esto depende de factores sociales, y económicos, que incluyen el género, el origen étnico, la condición social y la edad (CIDH, 2003; Wisner et al., 2003).⁶

En ese contexto, podemos decir que, en México, es a partir de la segunda mitad del siglo XX que los programas asistenciales comienzan a asumir su carácter distintivo y a consolidarse como parte de un modelo nacional; los rubros más importantes de esa configuración son: a) programas de atención al mejoramiento nutricional; b) promoción del desarrollo familiar y comunitario; c) protección y asistencia a la población desamparada; y d) asistencia a personas con discapacidad. La Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social (DOF, 1986) prescribió la obligación que tiene el Estado mexicano de proporcionar, en forma sistemática, servicios de asistencia social a los grupos vulnerables, según su exposición de motivos. En esa etapa, la asistencia se dividió en dos grandes campos de acción: por una parte, la protección de los individuos y grupos más débiles de la sociedad y, por la otra, las labores de fomento de la integración familiar y comunitaria. Para esos fines, la intervención gubernamental contemplaba los programas como instrumentos de acción específicos (DIF, 1990).

Posteriormente, los programas fueron ajustándose para aplicar criterios de selectividad, temporalidad, productividad, coordinación y concertación, participación y autogestión comunitaria y descentralización de funciones en la asistencia.⁷ Con estas directrices se pretendía identificar a las poblaciones menos favorecidas y focalizar la asistencia, optimizar los recursos y compartir las responsabilidades, transformando el sistema nacional en normativo y promotor, reduciendo su papel en la prestación de apoyos asistenciales (DIF, 1994). A partir de 1995, la asistencia social estuvo permeada por la aplicación de los criterios de atención a la vulnerabilidad, que fue conceptualizada como una disfuncionalidad en los mecanismos de desprotección, desintegración, desamparo o discapacidad, y marcó la política con estrategias dirigidas a segmentos de población muy identificados, que no contaban con condiciones mínimas para incorporarse a los mecanismos de integración y movilidad social. Los principios que guiaron la operación de los programas fueron: focalización, integralidad, regionalización y participación ciudadana (SNDIF, 1995); también se precisaron criterios para la asignación de los apoyos y se desarrollaron indicadores de gestión y modelos de atención específicos para los problemas que atiende la asistencia social (DIF, 1998).

Con el arribo del milenio, las políticas de asistencia se vieron impregnadas por los enfoques de cambio en las funciones del gobierno, para dar mayor eficiencia a la administración pública; la visión gerencial destacó la necesidad de que se siguieran líneas de profesionalización y corresponsabilidad que contaran con una sistematización tecnológica. Esas orientaciones dieron peso a los programas de capacitación para el personal, ya que los reducidos resultados en la protección social fueron explicados por la escasa preparación del personal que atendía las instituciones, por lo que se buscaba hacer más eficiente la intervención de los gobiernos (Osorio y Arteaga, 2013). Se intentó, entonces, construir un padrón nacional de niños vulnerables, que pretendía identificar y referir a los sujetos asistidos para sustentar la focalización de los programas, a través de un Sistema Nacional de Información sobre Asistencia Social, a fin de atender específicamente a los sujetos que lo necesitaran.⁸ Es importante notar que tales reformas obedecieron a las prescripciones de una nueva Ley de Asistencia Social (DOF, 2004), que contempló la creación del Sistema Nacional de Asistencia Social, conformado por las instituciones públicas y privadas responsables de esos servicios.

En esta trayectoria es posible observar el encausamiento de la asistencia hacia una atención focalizada, que utiliza la vulnerabilidad de las personas, grupos y comunidades para delimitar su territorio y que requiere de la profesionalización y la capacitación de los funcionarios públicos para que puedan actuar con precisión y eficiencia sobre los espacios delimitados como campos, sectores o poblaciones objetivo. A modo de ejemplo, se menciona que la legislación vigente divide a los sujetos preferentes de asistencia social en 12 grupos y 19 subgrupos, conformando poblaciones en las que niños, mujeres y ancianos son clasificados y reclasificados, a efecto de ser identificados como sujetos en condición de recibir la ayuda pública. De ese modo, una parte importante de la orientación de los programas está dirigida a precisar quiénes son los vulnerables, y a construir, etiquetados, los grupos de personas que potencialmente podrían tener acceso a la asistencia. Un ejemplo de formación y etiquetación de grupos se observa cuando, de conformidad con lo que establece el artículo 4 de la Ley de Asistencia Social (DOF, 2004), la atención preferente a los niños se dirige a grupos específicos de niños en situación de riesgo o afectados por: a) desnutrición, b) deficiencias en su desarrollo físico o mental o cuando éste sea afectado por condiciones adversas, c) maltrato o abuso, d) abandono, ausencia o irresponsabilidad de progenitores en el cumplimiento y garantía de sus derechos, e) ser víctimas de cualquier tipo de explotación, f) vivir en la calle, g) ser víctimas del tráfico de personas, la pornografía y el comercio sexual, h) trabajar en condiciones que afecten su desarrollo e integridad física y mental, i) infractores y víctimas de delito, ser hijos de padres que padezcan enfermedades terminales o en condiciones de extrema pobreza, k) ser migrantes y repatriados, l) ser víctimas de conflictos armados y de persecución étnica o religiosa, y m) ser huérfanos (ver Anexo 1).

De acuerdo con los reportes de una encuesta realizada a los sistemas municipales DIF, en 2015 estuvieron instrumentadas de manera diversa en el país 18 líneas programáticas de atención,⁹ a través de las cuales se atendían hasta 27 grupos diferenciados en poblaciones objetivo. Puntualmente, los servicios y prestaciones tenían distintos tipos y coberturas en las entidades federativas y en los municipios con diferencias en sus poblaciones a atender, por lo que no todos los programas estaban necesariamente en funcionamiento en el territorio. De acuerdo con la información de la consulta, los municipios mexicanos desarrollan un promedio de seis programas por año (SNDIF, 2016), el programa con mayor presencia en los municipios es el de alimentación (42%).

Con esos elementos resulta evidente que, en la medida en que se aplican criterios selectivos, se requiere integrar marcos normativos que puedan dar sustento legal a la selección de beneficiarios y a la temporalidad de las prestaciones, lo que se logra a través de la legislación, las normas técnicas, los reglamentos y estatutos institucionales y de reglas de operación de los programas que delimitan universos de beneficiarios y tipos de beneficios a los que se puede tener acceso. El instrumento rector es la Ley de Asistencia Social, que define bases, prioridades y modalidades para el acceso a los servicios asistenciales, establece la concurrencia de la federación, de las entidades federativas y de los municipios en esta materia. El ordenamiento precisa los sujetos que pueden recibir asistencia y coloca en el marco legal la vulnerabilidad, regulando y caracterizando los programas que se desarrollan en el territorio como parte de un programa y un modelo nacional. La asistencia se ordena, también, por leyes estatales y decretos o acuerdos que prescriben lo que deben y pueden hacer las instituciones y los programas. Siguiendo la línea que guía la argumentación sobre la forma en la que los gobiernos han ido construyendo los universos de la vulnerabilidad como ámbitos selectivos para la territorialización de la asistencia, se recupera la reflexión de Rose (2007), en el sentido de que los cambios en la orientación seguida por los gobiernos, para la procuración del bienestar, han estado marcados por la desaparición de las concepciones de lo social ―sustentado en la idea de ciudadanía y la universalidad de los derechos―, para desplazarse hacia la conformación de zonas, grupos o comunidades marcadas por la división de los sujetos con distintas codificaciones, que permiten la inclusión o exclusión; la agrupación y fragmentación implícita en este desplazamiento requiere de desarrollar una nueva expertise para gobernar. Los ámbitos de la acción pública son constituidos como espacializaciones o nuevos territorios: movimientos que construyen las dimensiones de la protección social.¹⁰

En ese contexto, desde el final de los años noventa, la expertise de los operadores pasó a formar parte de los programas asistenciales, mediante estrategias de capacitación para la aplicación de los modelos de atención y como aspecto fundamental de la evaluación del desempeño institucional, asimilada a una orientación normativa de la política nacional, que asumía el propósito de hacer de las instituciones asistenciales instancias especializadas.¹¹

En continuidad con el argumento, a efecto de explorar los procesos de selectividad y la forma en que se configuran zonas de inclusión para la población con derecho a acceder a la protección social, se destacan, entre las prescripciones del Programa Nacional de Asistencia Social (PONAS) 2020-2024 (DOF, 2020b), algunas definiciones sobre la orientación, contenido y aplicación del programa.Primero, se observa que el programa marca el rumbo a través de dos objetivos: 1) garantizar la protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes para lograr que vivan en un entorno de bienestar; y 2) mejorar las condiciones de vida de las personas en situación de vulnerabilidad para lograr su desarrollo integral y bienestar.

En seguida, esas metas generales se delimitan a través de señalar problemáticas nacionales prioritarias. La primera precisión acota que las problemáticas nacionales que el PONAS busca atender son dos: a) niñas, niños y adolescentes con sus derechos vulnerados y b) personas en situación de vulnerabilidad. La delimitación de la zona de intervención gubernamental se traza al constreñir la asistencia a niñas, niños y adolescentes (NNA) que ya tienen sus derechos vulnerados ―como quiera que pueda interpretarse ello―; en tanto que la segunda precisión, contrdictoriamente, deja abierta la atención a todas las personas en situación de vulnerabilidad.

Con esas líneas, el programa suma a las condiciones de las poblaciones potencialmente receptoras de prestaciones asistenciales el haber padecido, o ser con anterioridad, víctimas de distintos males que han vulnerado sus derechos. Después, se marcan condiciones a la situación de vulnerabilidad para efectos de ubicar la acción como dirigida solamente a la población focalizada, identificada con términos como abandono, desamparo o discapacidad (DOF, 2020b). Así, el programa identifica primero, entre las personas en situación de vulnerabilidad, a quienes sufren alguna discapacidad, a los adultos mayores, los NNA en desamparo, la población con carencia de redes sociales de apoyo, los habitantes de localidades de alta y muy alta marginación con destrucción de su tejido social, la población sin posibilidad de acceso a servicios de esparcimiento y recreación, así como aquella que requiere de asistencia por haber sido afectada por algún desastre natural.

En estas prescripciones resulta claro que el programa nacional se mueve en una dimensión de inclusión-exclusión cuando incluye a todos los NNA que se encuentren en situación de riesgo, a las mujeres, los indígenas y los desplazados. Sin embargo, en sus precisiones puede notarse la construcción de una población objetivo limitada a grupos específicos, en las que se identifican “principalmente” a los ya vulnerados y no a los vulnerables: los menores abandonados, ancianos en desamparo y discapacitados, con lo cual la amplia definición de los sujetos que podrían ser asistidos enfrenta restricciones. Es de tomar en cuenta que priorizar la asistencia en los ya vulnerados lleva implícita la concepción de las personas como aquellas que han sufrido con anterioridad daños, es decir, se los considera víctimas y no sujetos con derechos a la protección social.

A esta interpretación se suma la mención de la obligación del Estado de identificar los grupos que requieren atención prioritaria y que señala: “Por ello, es menester garantizar servicios de asistencia social a los considerados como los desposeídos, oprimidos, despojados y discriminados en el PND 2019-2024, con el propósito de que gocen de un entorno de bienestar, atendiendo los principios rectores de No dejar a nadie atrás, no dejar a nadie fuera y Por el bien de todos, primero los pobres” (DOF, 2020b).

Para la intención de este análisis, es relevante notar las dificultades de interpretar quiénes son considerados desposeídos, oprimidos, despojados o discriminados, es decir, quiénes son ellos, los vulnerables, ambigüedad que hace posible las interpretaciones discrecionales que sustenten los criterios asociados al acceso a los bienes asistenciales. En resumen, las observaciones sobre el proceso selectivo en el programa nacional se concentran en los siguientes puntos:

La orientación para promover, coordinar, fomentar, impulsar, más que asumir, responsabilidades directas.

En otras palabras, el programa deja claro que, en materia de asistencia, el Estado sólo interviene en los casos graves de incapacidad o desprotección. La posición se traza como una línea de restricción que conduciría a proporcionar asistencia solamente a sujetos con vulnerabilidades acumuladas, definidos como “quiénes ya han sido vulnerados”.

Si se tiene en cuenta que la asistencia pública en el país se organiza mediante un sistema nacional, vinculado a través de niveles de gobierno y de programas que concretan las estrategias dirigidas a resolver los problemas, se infiere que el proceso de construcción de las poblaciones objetivo es guiado por las reglas que regulan los programas; se conforman, así, mecanismos a través de los cuáles las relaciones, atribuciones y obligaciones del Estado son establecidas como reglas de operación, asegurando el control del gobierno sobre las decisiones de la política. Las reglas de operación son el conjunto de normas regulatorias en la implementación de los programas y tienen carácter obligatorio en su aplicación para las instituciones responsables de la ejecución de las políticas públicas. Consecuentemente, las reglas resumen el conjunto de prescripciones que dan cuerpo y sentido a los programas, delimitan su campo y especifican a los sujetos de la asistencia, a través de precisar los criterios aplicables para la ejecución correcta de cada programa. Desde la óptica de este análisis, las reglas de operación se constituyen en la herramienta política a través de la cual se ejerce el control de la acción gubernamental. Cabe notar que no obstante el supuesto de ser formuladas como el medio para asegurar eficiencia en la operación y procurar el uso adecuado de los recursos, las reglas de operación no son apolíticas ni neutrales, tampoco son instrumentos meramente técnicos de procedimiento, ya que inciden en la regulación de la implementación y, sin ellas, el programa no tiene aplicabilidad. En ese sentido, las reglas de operación pueden ser vistas como las herramientas que delimitan los territorios, las características y las dimensiones de la intervención gubernamental; no debe desecharse la intencionalidad de la administración de mejorar y controlar los procesos de ejecución, y el hecho de que no son intencionalmente negativas o discriminatorias, aun cuando generalmente subyace en ellas la presunción de que los recursos no son suficientes para atender a todos los demandantes, por lo que es necesario fijar prioridades, metas e indicadores de logro en el desarrollo de los programas.

Otro de los mecanismos de regulación, control y selectividad en las políticas son los modelos que integran propuestas específicas de procedimiento en los servicios asistenciales, que funcionan a manera de normas técnicas de proceso y certificación. Los modelos resumen la forma en la cual se combinan distintos elementos que imprimen una dirección a la política. Cada modelo integra los principios, fines, normas, recursos, expectativas de resultados y capacidades de los agentes. A través de su conformación se orientan las formas específicas que debería asumir la prestación de los servicios.

En México, los modelos de intervención en el campo de la asistencia están determinados por las prescripciones legales, normas técnicas, conceptos y criterios para la obtención de la certificación. El modelo es el resultado de un proceso sistematizado y estructurado, que permite construir propuestas de intervención planificadas y fundamentadas, conceptual y metodológicamente. Los modelos usan distintas concepciones de la vulnerabilidad como identificadores de la población objetivo.

Al poner la mirada en este mecanismo habría que tener en cuenta que el establecimiento de los sistemas municipales DIF, al final de la década de los noventa, tuvo como propósito hacer mejor las cosas; pero, históricamente, las diferencias en el desarrollo de los municipios y de las propias dependencias generaron desigualdades regionales y locales en su operación y, sobre todo, crearon divergencias en el acceso y la calidad de los servicios que se brindaban; con ello, muchos problemas se enfocaron en saber el qué y el cómo de la asistencia. Ante esa situación, el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF) promovió la elaboración de lo que llamó “modelos de intervención en asistencia social”, los cuales comprendieron propuestas de atención a problemas específicos. Esto puede verse como un esfuerzo emprendido para ordenar acciones sociales de orden asistencial que se encontraban muy dispersas; también, como un esfuerzo para recuperar experiencias en la atención a la población vulnerable.

La propuesta de trabajar con modelos inicia en 1999, cuando el SNDIF cambió sus funciones de operativas a normativas, al no poder asumir responsabilidades directas por la calidad en la prestación de los servicios; a eso se sumaban los problemas para lograr una acción coordinada entre el área central y las dependencias locales. Entonces, se estimó necesario impulsar el desarrollo de los sistemas municipales, para fortalecer sus capacidades de funcionamiento y operación, por lo que era indispensable brindarles los apoyos metodológicos que permitieran una atención eficiente, que respondiera a las necesidades de la población vulnerable.

La estrategia elegida fue el diseño de modelos que funcionaran como guías que recogieran la experiencia institucional y el conocimiento sobre las mejores prácticas de atención a la vulnerabilidad social.¹² Cabe mencionar que el desarrollo de modelos en el ámbito social era relativamente nuevo, por lo que el papel del SNDIF, desde su postura normativa y coordinadora, resultaba fundamental para el cambio en el quehacer de la asistencia; se puso, entonces, en primer plano la capacitación y el asesoramiento a los sistemas estatales y municipales en la elaboración de los modelos, bajo la premisa de conformar intervenciones institucionales orientadas a atender o prevenir problemas en la esfera de la asistencia. Algunos modelos consolidados son, por ejemplo, el modelo de atención para la operación de los Centros Asistenciales de Desarrollo Infantil (CADI), que atienden a la infancia institucionalizada; el de atención a menores albergadas; el de casas cuna y otros que se presentan en el Cuadro 1, aun cuando se aclara que el SNDIF contaba ya, en 2013, con 38 modelos de atención.

Cuadro 1

Núm	Modelo
1	Metodología para la Atención de Adolescentes Fronterizos en Estaciones Migratorias
2	Modelo Preventivo de Riesgos Psicosociales para Menores Adolescentes. Chimalli. DIF
3	Modelo de atención CADI (infancia institucionalizada)
4	Modelo de atención CAIC (infancia atención comunitaria)
5	Modelo de educación no formal (menores trabajadores)
6	Programa para la Prevención, Atención y Erradicación del Trabajo Infantil Urbano Marginal
7	Modelo de Atención a Casas Cuna
8	Modelo de Atención a Menores Albergadas
9	Comunidad DIFerente
10	Estrategia integral de Asistencia Social Alimentaria

Fuente: Elaboración propia con base en SNDIF, 2013.

Si bien el modelo es un instrumento metodológico que, a partir de experiencias, combina elementos para entender y guiar la función de proveer asistencia, y queda claro que su intencionalidad primaria está dirigida a asegurar condiciones de calidad para una atención digna y respetuosa a quienes son asistidos, cuidando que se cumpla con los requisitos de eficiencia y profesionalización, en su concepción como guía de implementación se percibe también su uso como herramienta de selectividad de los beneficiarios. En ese sentido, es la concepción de la vulnerabilidad desde la cual se integran las acciones, donde los modelos determinan sus posibilidades de promover equidad en el acceso a los derechos sociales y pueden favorecer condiciones de exclusión de individuos y grupos poblacionales. La acción inclusiva/excluyente puede observarse en el modelo de “Atención de Casa Hogar para niñas o adolescentes”, dirigido a acoger niñas huérfanas abandonadas por los padres o por uno de ellos, siempre y cuando el otro no esté capacitado para atender a la menor, hijas de padres enfermos, privados de la libertad o que sean víctimas de un medio hostil que impida su sano desarrollo. En suma, tanto las reglas de operación como los modelos de atención son mecanismos que guían y controlan la correcta implementación de las estrategias asistenciales; simultáneamente, se constituyen en referencias clave para la evaluación del desempeño institucional, por lo que son componentes básicos para la consecución de sus objetivos. La consideración de su función selectiva se implica en el manejo diverso de la noción de vulnerabilidad contenida en tales instrumentos, que se traduce en la conformación de grupos que, no obstante compartir características afines, pueden ser excluidos del acceso a los bienes asistenciales, de tal modo que se marcan divisiones entre los vulnerables, condicionando que algunos puedan recibir ayuda y otros no.

En el seguimiento que hemos emprendido de los mecanismos que construyen los grupos particulares de los vulnerables que tienen acceso a la asistencia se ha argumentado que esta vertiente de la protección social se articula, en la política, en ámbitos diferenciados de intervención, a través patrones normativos institucionalizados; los ámbitos de institucionalización relevantes son:

La conformación de un marco jurídico normativo ―Ley General de Salud, Ley de Asistencia Social, Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, leyes estatales de asistencia social―, que integran los servicios en un Sistema Nacional de Asistencia Social y un conjunto de normas que regulan el tipo de prestaciones y las responsabilidades de su procuración.

El organismo que tiene a su cargo la coordinación general de la asistencia es el SNDIF (DOF, 1977; DOF, 1986), como la institución responsable de regular y coordinar el funcionamiento del Sistema Nacional de Asistencia Social. Este sistema se integra por las instituciones públicas y privadas que brindan servicios asistenciales; en él se integran los 32 sistemas que operan en las entidades federativas y los 2469 sistemas municipales DIF.¹³ Los sistemas municipales son las unidades institucionales responsables de la procuración de la asistencia y de la ejecución de los programas. El análisis de Blázquez (2017) sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social refiere que en 2017 se operaban, en los municipios del país, 13,154 programas, lo que muestra no solamente la importancia de las políticas en el territorio, sino la diversidad de las estrategias asistenciales. Otro sector que se integra a la asistencia se constituye por los actores privados, a quienes se les conceden autorizaciones para procurar servicios.¹⁴ Con esas atribuciones, el SNDIF es el rector de la política social asistencial y le corresponde orientar los programas; en las últimas décadas se ha observado un desplazamiento en el que las acciones gubernamentales se han trasladado hacia áreas diferentes de la administración pública.¹⁵

Acompasadamente con los procesos de institucionalización de la asistencia emprendidos por el país, desde 1997 en la entidad mexiquense se constituyó el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de México (DIFEM). El decreto de creación asignó al DIFEM la responsabilidad de dirigir la asistencia; la dependencia inició su operación con cuatro programas básicos: medicina preventiva y nutrición, educación, promoción social y desarrollo de la comunidad. La importancia de articular la asistencia con programas se advierte en que, en ese año, se puso en operación, por primera vez, el presupuesto por programas, y fue el DIFEM la primera dependencia asistencial en el país en funcionar con ese esquema. Es de notar que la ejecución de los programas y su interpretación en términos de su contribución a la procuración de protección social fue flexible y divergente, con estrategias que comprendían educación vial, cursos de manejo a la defensiva, instalaciones piscícolas, reforestación, casas de cultura, música, conciertos y excursiones turísticas; actividades que no necesariamente estaban vinculadas con los grupos a los que se destinaba la asistencia (DIFEM, 1978).¹⁶En esa secuencia, hasta 1989 el DIFEM realizaba sus actividades con base en el programa nacional, que comprendía a su vez 10 subprogramas básicos, pero a partir de 1990 se puso en operación una nueva estructura programática, con cinco programas: Enlace Comunitario, Atención y Mejoramiento Nutricional, Promoción del Desarrollo Familiar y Comunitario, Protección y Asistencia a la Población en Desamparo y Asistencia a Minusválidos. La estructura incorporaba los programas y subprogramas anteriores, y agregaba la oportunidad de atender necesidades específicas de la entidad. Una vertiente importante de los programas fue el establecimiento de cocinas populares; otra, la de atención a menores en situación extraordinaria.

Cinco años después, los programas fueron 12, la vulnerabilidad, además de atender a grupos específicos, se ubicaba en comunidades con elevados indicadores de marginación. Este enfoque procuró la identificación de beneficiarios y se construyeron indicadores particulares dirigidos a reorientar programas que no atendían grupos de alto riesgo y se dio prioridad a consolidar la descentralización de los sistemas municipales (DIFEM, 1995).¹⁷ En 1997 se juzgó necesario efectuar una reorientación del programa general de asistencia en la entidad; se partió de reconocer que las acciones eran limitadas y no se contaba con la suficiente capacidad para atender a toda la población que requería asistencia, por lo que se propuso optimizar los recursos integrando los programas a través del diseño de un “Modelo de Asistencia Social a Grupos Vulnerables”, que estuvo dirigido a identificar los factores de vulnerabilidad y a los grupos sociales específicos que serían atendidos por las instituciones asistenciales, focalizando la atención en las comunidades indígenas y las zonas marginadas.

En el final de la década de los noventa se informa que el DIFEM procuraba proporcionar una asistencia eficiente, oportuna, cálida y amable, a través de la ejecución de nueve programas, 20 subprogramas y 41 proyectos, aceptando que la institución tenía una capacidad limitada y que la provisión estaría dirigida solamente a quienes solicitaran los servicios. La asistencia, concebida como instrumento para abatir desigualdades, se comprendía dirigida a la gente en condiciones de pobreza. La vulnerabilidad no estuvo especificada (DIFEM, 2001).

En el seguimiento de la forma de atender las necesidades de asistencia social también es observable el desplazamiento de las áreas responsables de su procuración, desde el DIFEM hacia la Secretaría de Desarrollo Social. En 2014 se reportaba la ejecución de nueve programas asistenciales, con 31 rubros de intervención (Saimex, 2020); no obstante, algunas estrategias de atención alimentaria y el programa de atención a los adultos mayores ya habían sido transferidos al área de desarrollo social.

Los programas que tenían vigencia en la entidad en 2016 pueden observarse en el Cuadro 2.

Cuadro 2

Alimentación y nutrición familiar	Prevención y bienestar familiar
-Desayuno escolar frío.- Raciones vespertinas.-Nutrición familiar.- Atención a menores de cinco años.- Horta DIF.- Orientación alimentaria.- Desayuno escolar comunitario.- Espacios de alimentación, encuentro y desarrollo.	-Atención a los menores trabajadores urbano marginales.- Atención integral al adolescente.- Atención integral a la madre adolescente.- Servicio de orientación psicológica.- Red de difusores infantiles.- Prevención de las adicciones.- Atención psicológica y psiquiátrica.- Departamento de salud mental de la mujer.- Integración familiar.- Planificación familiar y salud reproductiva.
Adultos mayores	Canasta mexiquense, nutrición en grande para personas con discapacidad
-Atención integral al adulto mayor.- Integración de grupos de adultos mayores.- Casa del adulto mayor.- Paseos recreativos para adultos mayores.- Emisión de credencial del DIFEM.- Gestión de convenios y cartas compromiso con prestadores de bienes y servicios.- Trabajo social para adultos mayores.- Capacitación a promotores municipales.- Capacitación a adultos mayores.- Convivencia intergeneracional.	Consiste en la entrega bimestral de una canasta alimentaria para personas con discapacidad, a niñas, niños, adolescentes, mujeres, hombres y adultos mayores con discapacidad permanente de tipo intelectual, auditiva, neuromotora o visual, de escasos recursos económicos.
Otorgamiento de zapato ortopédico	Entrega de becas “Metrum” (Menores Trabajadores Urbano Marginales)
Destinado a niñas y niños de 4 a 7 años y 11 meses de edad, con defectos plantares, inscritos en escuelas públicas del Estado de México.	Becas a niñas, niños y adolescentes en situación de calle o en riesgo de 6 a 17años 11 meses, para fortalecer el ámbito educativo y contribuir a la prevención, desaliento y, a largo plazo, erradicación del trabajo infantil en la entidad.
Programa de desarrollo social para atención a niñas y niños menores de cinco años	Programa de desarrollo social desayuno escolar comunitario
Entrega de apoyos alimentarios y acciones complementarias de orientación alimentaria a niñas y niños menores de cinco años no escolarizados que sean diagnosticados por el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Estado de México con desnutrición o en riesgo, ubicados en comunidades marginadas de zonas indígenas, rurales y urbano marginadas prioritarias del Estado de México, focalizando a los municipios prioritarios de acuerdo a resultados del Quinto Censo Estatal de Peso y Talla, a la herramienta del Reloj de la Desnutrición en México y los municipios prioritarios.	Entrega de insumos alimentarios no perecederos para la preparación diaria de un primer alimento, desayuno caliente, a menores escolares de educación básica de los sistemas educativos estatal y federal, que asistan a planteles escolares públicos, ubicados en el Estado de México. Al beneficiario se le cobrará una cuota de recuperación que los padres de familia definirán en asamblea, que oscila de $3.00 a $6.00; el fondo de ahorro producto de las cuotas de recuperación serán utilizadas para la compra de los productos perecederos que complementarán los menús, para la reposición o reparación del mobiliario, equipo y utensilios.

Fuente: elaboración propia a partir de Contraloría del Poder Legislativo del Estado de México (2016).

El recorrido por los programas implementados en la entidad muestra que si bien existen líneas de continuidad en la prestación de servicios, también están presentes una diversidad de estrategias e, incluso, una dispersión programática, traducida en desviación de los propósitos asistenciales, que da lugar a acciones discrecionales, focalizadas y excluyentes, y a que la asistencia no pueda ser integral o que la ayuda y protección social sean mínimas, en función de ajustar el gasto público. En resumen, se puede decir que la interpretación de quienes son los vulnerables beneficiarios de la ayuda social ha obedecido a criterios temporales y discrecionales, que podían, potencialmente, generar las desigualdades que pretendían aliviar.

La exploración de las relaciones entre la vulnerabilidad, la selectividad y la asistencia ha destacado la forma en que se articulan los mecanismos que construyen las poblaciones particulares de los vulnerables. El análisis estuvo dirigido a visibilizar los criterios que generan la exclusión, marcando los puntos que construyen y definen la vulnerabilidad. En esta interacción, la universalidad de los presupuestos que dan sustento a los programas es restringida por las definiciones de la población objetivo y por los requisitos que deben cumplir los beneficiarios. De ese modo, la estructura normativa de la asistencia legitima las formas de intervención. Lo anterior deriva, como lo ha señalado Castel, en formas de ayuda muy inferiores y que son condicionadas: sus beneficiarios tienen que demostrar que están fuera del régimen general de protección social y deben calificar para recibir la ayuda del Estado (Castel, 2010).

La revisión conceptual de los programas y modelos puestos en operación por el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia en el país y en el Estado de México recupera las percepciones sobre los significados teóricos y operacionales de la asistencia. Los programas están determinados o insertos en el conjunto de elementos filosóficos, jurídicos, políticos, organizacionales presentes en la visión de la vulnerabilidad y de la ayuda social; la combinación de esos elementos condiciona las posibilidades de las estrategias de incidir en el bienestar y las de promover la equidad y la inclusión.

Como lo muestran los programas, las diversas definiciones de la vulnerabilidad y de los vulnerables se constituyen como mecanismos de selectividad para discriminar quiénes pueden ser asistidos, restringiendo el acceso, en función de criterios de idoneidad, temporalidad y recursos; de ese modo, la noción de vulnerabilidad sirve a los propósitos de legitimación de la política.

Desde otros ángulos, de acuerdo con la perspectiva de exigibilidad de los derechos como parte fundamental del desarrollo humano, cuando se formulen políticas públicas y programas de desarrollo, su objetivo principal debe ser la realización de los derechos humanos, y un principio transversal al ejercicio de cualquier derecho es el de igualdad y no discriminación (Alza, 2014). Desde el enfoque de derechos, la carencia en el acceso a la protección social debería ser concebida como una violación de los derechos humanos, por lo que hace falta ampliar y profundizar el estudio de la asistencia considerando las carencias de protección social como una violación de derechos y un problema público que puede ser integrado de forma distinta a la inclusión compensatoria en la agenda pública.

A estas consideraciones, resulta imperativo sumar los puntos positivos de la focalización, ya que mientras no se cuente con mínimos sociales de bienestar y existan recursos limitados, la discriminación resulta indispensable para asegurar que los apoyos se brinden a quienes están destinados. En ese tenor, se concluye que la solución está en recuperar o, al menos, equilibrar los criterios de universalización-focalización en las políticas públicas de asistencia social. En otras palabras, se confirma que la alternativa para prevenir, atender y dar soluciones consistentes a la vulnerabilidad de las personas, grupos o comunidades estriba en incorporarlos a una opción sólida de seguridad y asistencia social, por lo que las políticas requieren de ser revisadas en su planeación e implementación.